Procedimiento disciplinario

El "procedimiento" como único instrumento válido en la tramitación del expediente disciplinario y para la imposición de las sanciones

La potestad sancionadora de la Administración forma parte, junto a la jurisdicción penal, de un ius puniendi superior y único del Estado. Por lo tanto, en el ejercicio de este derecho-deber de la Administración a la hora de aplicar, también, el derecho sancionador, debe ajustar su actuación al principio de legalidad. Ius puniendi y principio de legalidad forman, pues, un binomio inseparable.

El principio de legalidad, en su vertiente procesal, exige un “procedimiento”, como instrumento imprescindible e inexcusable cuya tramitación debe preceder siempre a la imposición de cualquier sanción por parte de la Administración, ya que las sanciones son, siempre, actos administrativos (artículo 105.c) CE). En este sentido, los procedimientos, al igual que los tipos y las sanciones, no son realidades que preexistan a su concreta regulación por parte del legislador, sino que sólo existen en la medida en que los instituye una norma jurídica.

En la medida en que las sanciones son actos administrativos, el procedimiento debe permitir, por una parte, que la Administración pueda demostrar la concurrencia de los presupuestos necesarios para la imposición de la sanción (existencia del hecho, autoría, responsabilidad y culpabilidad del autor) y, por otra, que el presunto responsable pueda defenderse de la acusación con una serie de garantías (principalmente, a través de la audiencia y la posibilidad de contradicción).

No obstante, no existe un único cauce procedimental para la imposición de sanciones, sino que hay varios, aplicables en función de la cualidad funcionarial, laboral o estudiantil del presunto responsable de la infracción, pero sí que podemos extraer unos rasgos y unas fases procedimentales comunes a todos ellos. En concreto, en el ámbito de la aplicación de la potestad sancionadora del Rector de la UCM, podemos resumir el iter procedimental de la forma expuesta a continuación.

  • Antes de la iniciación formal del procedimiento se pueden realizar actuaciones previas para determinar, con carácter preliminar y reservado, si procede aquélla. Tales actuaciones, unas veces denominadas informaciones reservadas (funcionarios y estudiantes) o expedientes preliminares (trabajadores), son realizadas exclusivamente por el Servicio de Inspección de la UCM.
  • En cuanto al órgano sancionador, es competente para iniciar y resolver el procedimiento el Rector de la UCM, o el órgano que tenga delegada la competencia en esta materia, aunque la imposición de sanciones únicamente le corresponde al Rector. Ahora bien, se establece la necesaria separación entre la fase instructora y sancionadora, que se encomienda a órganos distintos.
    Todos los procedimientos sancionadores se inician siempre de oficio por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa, bien por comunicación de la Inspección, bien por petición razonada de otros órganos, o por cualquier otro tipo de denuncia.
  • El acuerdo de iniciación suele contener: la identificación de la persona o personas presuntamente responsables; los hechos, su posible calificación y la sanción que pueda corresponder; instructor y, en su caso, secretario del procedimiento; órgano competente para la resolución del expediente; si fueran precisas, las medidas de carácter provisional; indicación del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el procedimiento y de los plazos para su ejercicio; y la posibilidad de que el presunto responsable pueda reconocer voluntariamente su responsabilidad. Con dicho trámite se satisface plenamente el derecho a ser informado de la acusación. El acuerdo de iniciación se comunica simultáneamente al interesado, al instructor y al secretario, si lo hubiere y, en su caso, al denunciante. Al mismo tiempo, y solo en el caso del personal laboral, se informa sucintamente de la iniciación del procedimiento a los representantes de los trabajadores.
  • Con posterioridad a la incoación, y mientras no haya finalizado el procedimiento, el Rector u órgano en quien delegue también puede proceder, mediante acuerdo motivado, a la adopción de las medidas de carácter cautelar que resulten necesarias para garantizar el buen fin del procedimiento, asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, o evitar el mantenimiento de los efectos de la presunta infracción. La adopción de estas medidas requiere la previa audiencia del interesado y, en su caso, de los representantes de los trabajadores.
  • Tras la fase de incoación, comienza la siguiente, la de instrucción, que cuenta con los siguientes trámites procedimentales: alegaciones del interesado, prueba, propuesta de resolución, traslado de la propuesta y vista del expediente.
    • La presentación de alegaciones por parte del interesado constituye, junto a la proposición de la prueba, el instrumento para ejercer eficazmente su derecho de defensa. A través de estas alegaciones, que son escritas, puede proponer la prueba de la que intente valerse. Transcurrido el plazo para efectuarlas, el Instructor del expediente siempre toma declaración al interesado.
    • Recibidas las alegaciones que haya formulado el interesado, o transcurrido el plazo señalado para ello, practicadas las diligencias que se hayan podido acordar, y una vez recabado el testimonio del interesado, el Instructor puede acordar la apertura de un período de prueba para la acreditación y esclarecimiento de los hechos que se imputen al interesado, así como para determinar las circunstancias en que se produjeron. Se puede ordenar la práctica de cualquier prueba admitida en Derecho, y el instructor solo puede rechazar las pruebas ilícitas, inútiles o impertinentes.
    • Finalizada la práctica de la prueba, el Instructor entrega al interesado la propuesta de resolución y le da vista del expediente. En esta propuesta de resolución el instructor formula la acusación contra el presunto culpable y propone una sanción concreta o, por el contrario, declara la procedencia de la absolución. Simultáneamente, y siempre que no haya oposición expresa del interesado, se comunicará la propuesta de resolución y mostrará el expediente a los representantes de los trabajadores. El interesado y, en su caso, los representantes de los trabajadores, disponen de un plazo para formular alegaciones, que son remitidas, junto con la propuesta de resolución y el conjunto del expediente, al órgano competente para decidir.
  • Finalmente, el procedimiento termina con la correspondiente Resolución, que la debe dictar un órgano distinto al que instruye el procedimiento, en concreto, le corresponde al Rector. La Resolución debe ser motivada y decidir sobre todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del procedimiento, incluyendo la valoración de las pruebas practicadas, fijando los hechos y la persona o personas responsables, la infracción o infracciones cometidas y la sanción o sanciones que se imponen y la fecha de efectos, o bien la declaración de inexistencia de infracción o responsabilidad.

Esta Resolución, con la que culmina el expediente, se debe notificar, en su integridad, al interesado y, en su caso, al denunciante cualificado (víctima directa de la infracción). Sin embargo, si el denunciante no fuera cualificado, sino mero transmisor de los hechos, solo se le comunica la parte dispositiva de la resolución final. Solo en el caso del personal laboral, siempre que se trate de sanciones por faltas muy graves, se comunicará la parte dispositiva de la resolución sancionadora a los órganos de representación de los trabajadores.

A lo largo de la tramitación del procedimiento, como ya se ha insinuado anteriormente, deben cumplirse una serie de garantías, irrenunciables, en favor del inculpado. Estas garantías no vienen establecidas de forma sistemática en la CE, puesto que el artículo 24.2 CE se refiere genéricamente a los derechos fundamentales del justiciable ante la jurisdicción. No obstante, el TC enseguida consideró aplicables al procedimiento administrativo sancionador la mayor parte de los derechos fundamentales del citado precepto, en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que consagra la norma constitucional.