V. Corresponsalías
1. COMISIÓN DE VENECIA – Óscar Sánchez Muñoz[1]
1.1. Documentos de carácter general[2]
No se ha aprobado ningún documento de carácter general relacionado con la materia electoral durante el año 2023.
1.2. Opiniones relativas a países en concreto[3]
Las opiniones relativas a países en concreto relacionadas con la materia electoral y de partidos políticos y aprobadas durante el año 2023 han sido las siguientes:
Azerbaiyán: Opinión sobre la Ley sobre los partidos políticos.[4]
Georgia: Opinión sobre el proyecto de Ley sobre desoligarquización.[5]
Moldavia: Opinión sobre el Proyecto de Ley sobre limitación de la excesiva influencia en la vida política y económica (desoligarquización).[6]
Alemania: Opinión sobre la reforma de la Ley electoral federal.[7]
Ucrania: Opinión sobre el proyecto de ley relativo a la restricción de la participación en el poder del estado de personas asociadas con partidos políticos cuyas actividades han sido prohibidas por la ley.[8]
Ucrania: Opinión sobre el proyecto de reforma del artículo 51 del Reglamento de la Verkhovna Rada sobre la responsabilidad política de los parlamentarios asociados con partidos políticos cuyas actividades han sido suspendidas.[9]
Armenia: Opinión sobre el proyecto de reforma del Código electoral y legislación relacionada.[10]
Moldavia: Opinión sobre las reformas del Código electoral y otras leyes en relación con la inelegibilidad de personas conectadas con partidos políticos declarados inconstitucionales.[11]
Polonia: Opinión urgente sobre la Ley relativa a la Comisión estatal para investigar la influencia rusa sobre la seguridad nacional entre 2007 y 2022 y sobre el proyecto de Ley de reforma de la misma.[12]
Georgia: Opinión sobre el proyecto de reforma del Código electoral y del Reglamento del Parlamento.[13]
Moldavia: Opinión de seguimiento sobre la Opinión relativa a la reforma del Código electoral y de otras leyes en relación con la inelegibilidad de personas conectadas con partidos políticos declarados inconstitucionales.[14]
Moldavia: Amicus curiae sobre la inelegibilidad de personas conectadas con partidos políticos declarados inconstitucionales.[15]
a) Las leyes anti-oligarcas de Georgia y Moldavia
Las leyes anti-oligarcas o leyes de desoligarquización han tenido un papel protagonista en los últimos años en los países del Este de Europa y la Comisión de Venecia se ha tenido que enfrentar con ellas en diversas ocasiones. Estas leyes tratan de afrontar los peligros para la democracia, el Estado de Derecho y los derechos humanos, derivados de la excesiva concentración de poder en manos de un particular o de unos pocos, como consecuencia de su influencia sobre la vida económica, política y pública, sin transparencia, legitimidad ni rendición de cuentas. La mayoría de los países afectados por este fenómeno han concebido y puesto en marcha un conjunto de medidas diversas con un enfoque sistémico, por ejemplo, en el ámbito de la competencia económica, de la lucha contra la corrupción y el blanqueo de dinero, y de garantía del pluralismo de los medios de comunicación. Por supuesto, otro ámbito en el que se prevén medidas es el de la financiación de los partidos políticos y de las campañas electorales.
La ley georgiana propone, en cambio, un enfoque subjetivo: identifica a ciertas personas como “oligarcas” en función de diversos criterios –riqueza y propiedad de medios de comunicación, entre otros– y les aplica una serie de limitaciones que pueden afectar incluso a los derechos políticos. Este tipo de medidas personales son vistas con gran desconfianza por la Comisión y solo son aceptables en circunstancias muy extremas y rodeadas de garantías jurídicas. De lo contrario, corren el peligro de convertirse en un instrumento de persecución de los oponentes políticos en manos del gobierno de turno, probablemente también dominado por oligarcas. Por ello, la Comisión recomienda un enfoque sistémico con medidas legislativas generales, no con medidas personales.
Gran parte de lo señalado en el apartado anterior relativo a Georgia es aplicable igualmente respecto a Moldavia. Este país había previsto también medidas personales para luchar contra los oligarcas. Sin embargo, gracias a la colaboración de la Comisión de Venecia, el legislador moldavo optó finalmente por abandonar ese enfoque personal y adoptar un enfoque sistémico.
La Ley prevé un Plan de Acción destinado al refuerzo del marco legislativo e institucional en una serie de ámbitos como: la gestión de la propiedad pública; las medidas contra el blanqueo de dinero y los monopolios; la transparencia de la propiedad efectiva; la eficacia de la recuperación de activos en el contexto de las sanciones internacionales ya impuestas; la mejora de la gestión de riesgos en los sectores bancario y de seguros y la mejora de la transparencia de la financiación de los partidos políticos.
b) La reforma de la Ley electoral federal alemana[16]
La reforma del sistema electoral alemán llevada a cabo mediante la Ley aprobada en marzo de 2023 tenía como objetivo resolver el problema creado por los “mandatos excedentes”, que son los escaños obtenidos por los partidos en los distritos uninominales que excedían de los que les correspondían en el reparto proporcional en el Land. Dichos mandatos excedentes obligaban a atribuir a los demás partidos “mandatos compensatorios” para preservar la proporcionalidad del sistema, lo que llevaba a un aumento desmedido del número de miembros del Bundestag. La reforma suprime los mandatos excedentes y compensatorios sin renunciar a la combinación de representación proporcional y personal, que constituye el núcleo del sistema electoral desde la fundación de la República Federal.
Con las modificaciones de la Ley electoral federal, el número total de escaños del Bundestag se fija en 630. Se mantienen los dos votos para cada elector (primer voto “personal”, para la circunscripción uninominal y segundo voto “de lista” para el partido). Sin embargo, el voto de lista es el único que se utiliza para el reparto final de los escaños. El voto personal (primer voto) solo sirve para la asignación de escaños dentro de cada partido.
Según la nueva redacción de la Ley electoral federal, en primer lugar, se realiza el reparto a nivel nacional entre los partidos en función de los votos de lista y se determina el número de escaños que corresponden a cada partido (reparto primario), antes de que estos escaños se distribuyan a continuación entre las listas de los Länder (reparto secundario). El número de escaños asignados a la lista del Land de un partido definirá entonces el número máximo de candidatos de ese partido que pueden obtener un escaño en función del voto de la circunscripción. En el artículo 5 se regula la asignación de escaños dentro de cada partido: los candidatos más votados en su respectiva circunscripción se clasifican según su porcentaje de votos. Si los escaños obtenidos por el partido en el Land son menos que los candidatos más votados en su circunscripción, los candidatos con menor porcentaje se quedan sin escaño.
El otro cambio principal del sistema electoral introducido por esta ley es la supresión de la llamada “cláusula de los tres mandatos”, es decir, la posibilidad de que los partidos que hayan obtenido al menos tres escaños en circunscripciones uninominales eludan la aplicación de la cláusula de barrera del 5 % nacional y puedan participar en el reparto proporcional de escaños entre las listas. A partir de ahora esto ya no será así y solo conservarán los escaños obtenidos directamente en las circunscripciones.
El análisis de la Comisión de Venecia no entra en las cuestiones de constitucionalidad interna, que serán resueltas en su día por el Tribunal Constitucional Federal, ya que la ley ha sido recurrida, y se circunscribe a la conformidad de las reformas con los estándares europeos. La Opinión de la Comisión admite dicha conformidad, toda vez que los estándares europeos en materia de sistemas electorales otorgan un amplio margen de maniobra a los Estados. Sin embargo, tal y como subraya Bustos Gisbert[17], “dos críticas se formulan en la opinión: por una parte, la ausencia de previsiones específicas para una adecuada representación paritaria en términos de género (aunque se recuerda que no se trata de una reforma general de la ley); por otra, la ausencia de un consenso horizontal entre los partidos políticos, aspecto sobre el que la Comisión recuerda que la construcción de un consenso amplio en los aspectos esenciales de un sistema electoral ‘contribuye a la aceptación, legitimación y estabilidad’ del gobierno”.
c) Las propuestas de leyes anti-oposición prorrusa en Ucrania
La Comisión ha tenido que analizar dos proyectos legislativos relacionados con la situación de guerra que está viviendo Ucrania tras la invasión rusa. El primero de ellos prevé la inelegibilidad de los miembros de un partido prohibido que hayan ocupado un cargo electo, desde la entrada en vigor de la Ley marcial, introducida el 24 de febrero de 2022 y hasta diez años después de su finalización o cancelación. El segundo propone modificar el Reglamento de la Rada Suprema para limitar los derechos de los diputados asociados con partidos políticos disueltos.
No es objeto de esta Opinión analizar la Ley marcial en sí o las modificaciones de la Ley de partidos políticos, pero sí puede ser conveniente hacer una breve recapitulación de los hechos.
El 24 de febrero de 2022 se instauró la ley marcial en Ucrania bajo la cual se permiten restricciones extraordinarias de derechos fundamentales de las personas y también de los partidos políticos. Amparándose en estos poderes, el 18 de marzo de 2022 el Consejo Nacional de Seguridad y Defensa de Ucrania suspendió las actividades de 11 partidos políticos, incluyendo al principal partido de oposición (Plataforma de Oposición “Por la vida”), con un 13,05% de los votos y 44 escaños en la Rada Suprema. El grupo parlamentario fue también suspendido y finalmente disuelto en mayo de 2022.
El 3 de mayo de 2022, la Rada Suprema aprobó una reforma de diversas leyes para permitir la disolución de los partidos considerados culpables de justificar o negar la agresión rusa, o de justificar o glorificar las acciones u omisiones de los agresores. Inmediatamente, se iniciaron acciones contra 16 partidos, que fueron prohibidos por decisión judicial. Los recursos presentados ante el Tribunal Supremo por algunos de estos partidos (entre ellos la Plataforma de Oposición “Por la vida”), fueron desestimados.
Respecto a la primera de las leyes analizadas, la relativa a la inelegibilidad de los miembros de un partido prohibido que hayan ocupado cargos electos, la Comisión de Venecia entiende que no está justificada una restricción tan intensa del derecho a ser elegido, consagrado, entre otros, en el artículo 3 del Protocolo nº 1 del CEDH y en el artículo 25 del PIDCP. Si bien se reconoce que ciertas limitaciones podrían estar potencialmente justificadas por la defensa de la independencia del Estado, del orden democrático y de la seguridad nacional, incluso durante un período de tiempo limitado posterior al fin de la ley marcial, su prolongación durante 10 años resulta excesiva.
Por otra parte, la aplicación de estas limitaciones sobre la única base de la pertenencia al partido y el desempeño de un cargo electo, y de forma indiscriminada, sin distinguir entre aquellos miembros del partido que han contribuido activamente a los actos ilegítimos atribuidos al partido político, y por lo tanto, en caso de ser elegidos, supondrían una amenaza para el orden democrático y la seguridad nacional, y aquellos que sólo desempeñaban funciones “neutrales”, también resulta desproporcionada.
Además, la Comisión entiende que debe proporcionarse a las personas afectadas toda la gama de garantías procesales en el proceso de evaluación, incluida una decisión suficientemente motivada y la posibilidad de un recurso judicial.
Respecto a la segunda propuesta legislativa, relativa a la modificación del Reglamento de la Rada Suprema, la Comisión entiende que la ley, de ser aprobada, limitaría considerablemente los derechos parlamentarios de los diputados afectados hasta el punto de equivaler a un despojo de facto de su mandato.
A la luz de la situación histórica única a la que se enfrenta Ucrania, la Comisión de Venecia opina que el proyecto de ley se basa, al igual que el anterior, en el objetivo legítimo de proteger, entre otras cosas, la independencia del Estado, el orden democrático y la seguridad nacional. Sin embargo, el análisis del proyecto muestra que la severidad de las sanciones, junto con la falta de una verdadera evaluación individual, la aplicación ilimitada ratione temporis y la falta de garantías procesales conllevan un riesgo excesivo de aplicación arbitraria y desproporcionada.
1.3. Actividades de impulso al conocimiento en materia electoral
a) Participación en el Congreso internacional sobre “Elecciones en tiempos de crisis:
Retos y oportunidades” (Berna, 9-10 de mayo de 2023).
Este acto fue organizado por Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa en cooperación con el Parlamento suizo en el marco del 60º aniversario de la adhesión de Suiza al Consejo de Europa. La Comisión de Venecia ha sido otro de los partners que ha colaborado en la organización. Los organizadores señalaron que, en los últimos tres años, las democracias de Europa se han visto golpeadas por sucesivos y dramáticos desafíos al funcionamiento de sus instituciones democráticas. Por ello, la conferencia incluyó tres sesiones dedicadas al impacto y las lecciones aprendidas de Covid-19; al impacto de los conflictos armados en los procesos electorales; y a otros retos, como la Inteligencia Artificial, los ciberataques, la injerencia extranjera, la crisis energética o las catástrofes ecológicas.
b) Participación en el Congreso Internacional sobre “Ciberseguridad y Elecciones”
(Madrid, 10-12 de mayo de 2023).
Se trata del Congreso final del Proyecto SN-Disorders de la Agencia Estatal de Investigación (Proyecto/AEI/10.13039/501100011033), dirigido por Rafael Rubio Núñez. Este año, además del grupo de investigación mencionado, la organización ha corrido también a cargo del Proyecto NextGen Cyber-elections. Igualmente han sido co-organizadores la Universidad Nacional de Educación a Distancia, el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales y la Red Mundial de Justicia Electoral. La Comisión de Venecia colaboró en la organización y diversos miembros de este organismo –incluido el que suscribe– participaron en sus sesiones. El Congreso se ha centrado en estudiar temas como la democracia, el derecho a la información en períodos electorales y en general en las campañas políticas, la legislación y avances tecnológicos, la democracia on-line, la transparencia y buen gobierno en procesos electorales, el análisis de la realidad electoral y las campañas políticas en las redes sociales, el papel de plataformas y redes sociales y su respuesta frente a las recomendaciones europeas. Se ha propuesto también estudiar la AI (Inteligencia Artificial) en los procesos electorales, y las oportunidades que ofrece la transparencia en este campo tecnológico, en concreto en la moderación o bloqueo de contenidos por las plataformas.
c) Participación en el Congreso sobre voto electrónico y uso de las TIC en las elecciones, con el título “Hacer balance y seguir adelante”, organizado por la División de gobernanza democrática y la División de elecciones y democracia participativa del Consejo de Europa (Estrasburgo, 16 de junio de 2023).
El objetivo de este congreso ha sido hacer balance de la aplicación actual de la Recomendación CM/Rec(2017)5 del Comité de Ministros a los Estados miembros sobre normas para el voto electrónico y el uso de las Directrices del Comité de Ministros sobre el uso de las TIC en el proceso electoral y debatir sobre las mejores prácticas y los desafíos que se presentan, identificando aquellas áreas que deban ser objeto de mayor desarrollo, así como evaluar el impacto de nuevas tecnologías, como la IA, en este campo.
d) Participación en el Congreso Internacional sobre “Tecnologías digitales: democracia y regulación en Europa y América” (Ciudad de México, 20-21 de junio de 2023).
La Comisión de Venecia, en colaboración con el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación de México, organizó este congreso, cuyo objetivo principal fue profundizar en los debates en curso sobre el proceso de regulación de las tecnologías digitales, las redes sociales y la inteligencia artificial que se están llevando a cabo actualmente en Europa y América Latina. Hasta 30 ponentes internacionales participaron en el evento, tanto de forma presencial como virtual. La Presidenta de la Comisión de Venecia, Claire Bazy-Malaurie, y su Secretaria, la Directora Simona Granata-Menghini, junto con varios miembros y representantes de la Comisión de Venecia –incluido el que suscribe– participaron en el evento.
e) Participación en el Seminario de expertos sobre “Estabilidad del Derecho electoral”
(Barcelona, 3 de noviembre de 2023).
La Universidad de Barcelona y la Comisión de Venecia celebraron la 4ª ronda de los Debates Científicos de Expertos Electorales. El tema fue “La estabilidad de la ley electoral”, un principio básico incluido en el Código de Buenas Prácticas en Materia Electoral en 2002 y objeto de una declaración interpretativa adoptada en 2005, a la que hace referencia regularmente en sus dictámenes. A pesar del énfasis puesto en este principio, en muchos países la legislación electoral se revisa regularmente poco antes de las elecciones. ¿Significa esto que el principio de estabilidad de la ley electoral simplemente no se tiene en cuenta? ¿O más bien que la revisión tardía de la legislación electoral está justificada? Para responder a estas preguntas, los participantes en este debate científico –entre ellos, el que suscribe– cuestionaron el alcance del principio y abordaron los niveles normativos de la legislación electoral, el momento de la modificación, así como la forma de tratar las situaciones de emergencia. A raíz de este debate, el Consejo para las Elecciones Democráticas y la Comisión de Venecia podrían preparar una nueva declaración interpretativa.
f) Participación en la Segunda Cumbre sobre Democracia Electoral sobre “Autoridades electorales frente a la desinformación” (Ciudad de México, 4-6 de diciembre de 2023).
El Instituto Nacional Electoral de México (INE), apoyado especialmente por la Comisión de Venecia, el Centro de Asesoría y Promoción Electoral (CAPEL), la Fundación Internacional de Sistemas Electorales (IFES), IDEA Internacional y la Organización de los Estados Americanos (OEA), ha organizado este evento. El objetivo principal ha sido discutir el papel de las autoridades electorales en la lucha contra la desinformación y las fake news, con el fin de garantizar una mejor y más justa competencia electoral, que contribuya a la integridad de las elecciones y al fortalecimiento de las democracias. Entre los ponentes ha estado Rafael Rubio Núñez, antiguo miembro suplente de la Comisión de Venecia por España, que ha participado en el panel “Comunicación digital e inteligencia artificial: nuevos retos para las autoridades electorales”.
g) Participación en el Congreso Internacional sobre “Dinero y democracia: una relación difícil”
(Colonia, 7-8 de diciembre de 2023).
La Comisión de Venecia y la Academia Europea para la Protección de los Derechos Humanos han organizado este evento, en el que han participado miembros de la Comisión, además de políticos, académicos, representantes de organizaciones internacionales y periodistas de diversos países, y en el que se ha debatido sobre cómo exponer, controlar, contener o incluso prevenir la influencia indebida del gran capital en la toma de decisiones democráticas. Uno de los temas tratados ha sido la influencia poco transparente de los llamados “oligarcas”, magnates empresariales que controlan recursos suficientes para influir decisivamente en la política nacional o magnates de los medios de comunicación que pueden decidir el resultado de unas elecciones nacionales. A este respecto, y en conexión con algunas de las propuestas legislativas analizadas por la Comisión y sobre las que hemos tratado anteriormente en esta crónica, los debates se han centrado en los métodos para reducir la influencia adversa de los oligarcas en la vida pública, en la compatibilidad de las llamadas leyes de “desoligarquización” con el Estado de Derecho y los derechos fundamentales, y de los retos específicos a los que se enfrentan en los países poscomunistas. Otros temas tratados han sido “el gran capital en la política” y su conexión con el principio de igualdad de oportunidades en las competiciones electorales, “la influencia extranjera en la toma de decisiones democráticas” y “el dinero y los medios de comunicación”.
1.4. Actividades de observación electoral
La Comisión de Venecia ha proporcionado asistencia jurídica[18] a las delegaciones de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa en las misiones de observación de los siguientes procesos electorales:
Elecciones presidenciales de Montenegro (19/03/2023).
Elecciones parlamentarias anticipadas de Bulgaria (02/04/2023).
Elecciones presidenciales y parlamentarias de Turquía (14/05/2023, 1ª vuelta; y 28/05/2023, 2ª vuelta).
Elecciones parlamentarias anticipadas de Montenegro (11/06/2023).
Elecciones parlamentarias de Polonia (15/10/2023).
Elecciones parlamentarias anticipadas de Serbia (17/12/2023).
2. OBSERVACIÓN ELECTORAL – Jordi Barrat Esteve y Mar Aguilera Vaqués
Se ofrece a continuación información sobre las misiones de observación electoral de la Unión Europea, la Organización de Estados Americanos (OEA) y OSCE/ODIHR[19]. El análisis se limita a estas tres entidades porque son las que reciben candidatos propuestos por el gobierno español. En esta ocasión, se han seleccionado supuestos jurídicamente significativos relativos concretamente a las misiones de Guatemala, Maldivas y Zimbabue. También se alude a un litigio suscitado en el Parlamento europeo en relación con el derecho de los diputados a participar en las misiones de observación electoral organizadas por la asamblea.
a) Guatemala (Elecciones Generales / 25.06.2023 y 20.08.2023 / Informe final)[20]
Las elecciones en Guatemala se han visto envueltas en disputas políticas y litigios de enorme relevancia que han puesto en peligro incluso la propia estabilidad democrática del país. Entre diversos aspectos controvertidos, conviene centrarse en el caso quizás de mayor incidencia dado que afectaba directamente los derechos del candidato finalmente vencedor en los comicios, es decir Bernardo Arévalo.
Poco antes del anuncio de los resultados en primera vuelta y bajo el amparo de la Ley contra la Delincuencia Organizada, un juez penal de primera instancia ordenó a las autoridades electorales suspender de forma cautelar el Movimiento Semilla e impedir adjudicar cargos a candidatos de tal formación, Arévalo entre ellos. Se alegaban presuntas irregularidades cometidas en 2018 en el proceso de recogida de firmas para la inscripción de la formación. La Corte Constitucional permitió que Arévalo concurriera a la segunda vuelta, pero la investigación penal siguió su curso con acciones que algunos actores no han dudado en calificar de acoso e intimidación. A mediados de agosto, la Corte Suprema de Justicia concedió amparo al Movimiento Semilla, pero tal decisión no impidió nuevos episodios contradictorios en los días siguientes y relativos a la suspensión o no del Movimiento.
A nivel doctrinal, y más allá de las acusaciones de utilización espuria de mecanismos jurisdiccionales para interferir en el proceso electoral, el supuesto suscita preguntas relativas a los efectos de medidas cautelares penales sobre un proceso electoral en curso y el impacto que una decisión sobre un partido político pueda tener en el derecho de sufragio pasivo de un candidato que de hecho ya se había presentado a la primera vuelta electoral. Las dudas aumentan si se tiene en cuenta que, en paralelo a la ley de Seguridad Ciudadana, la legislación electoral, a la sazón orgánica, impide explícitamente suspender un partido político durante el periodo electoral.
En este sentido, la Corte Constitucional, ya en octubre de 2023 y en virtud de una cuestión de competencia, admitió la potestad de la jurisdicción penal para aplicar a partidos políticos las previsiones de la Ley contra la Delincuencia Organizada sobre la suspensión cautelar de personas jurídicas. En todo caso, la Corte llama la atención sobre las particularidades del supuesto habida cuenta de su eventual repercusión en el proceso electoral y requiere a los órganos penales competentes obrar como ultima ratio considerando que la legislación electoral prevé supuestos análogos de suspensión.
Además, la aplicación de las previsiones penales a partidos políticos adquiere tintes particulares “pues por la mencionada función de las organizaciones políticas en el régimen democrático y representativo, y la particular regulación que sobre ellas se realiza en la Ley Electoral y de Partidos Políticos, la norma penal, si bien eventualmente pertinente, impone que su aplicación esté condicionada a que esta se haga acorde con las previsiones constitucionales, pues no resulta exactamente equiparable una organización política con otras personas jurídicas de derecho privado. Lo anterior, como materialización de la reflexionada conclusión de que la persecución penal no se traduzca en violación al sistema electoral del país y lo que este conlleva” (cursiva añadida). En definitiva, se admite la suspensión cautelar de un partido político en vía penal siempre que cuente con “una justificación razonable, sea proporcional, idónea, útil al fin que persigue, necesaria y estrictamente indispensable, lo que debe ser tomado en cuenta por los órganos del ámbito penal”.
b) Maldivas (Elecciones Presidenciales, 09.09.2023 y 30.09.2023 / Solo Declaración Preliminar)[21]
Tras la primera vuelta de las elecciones presidenciales en Maldivas, la formación The Democrats, cuyo candidato no había conseguido superar la primera ronda, determinó que su posicionamiento político dependería de las negociaciones entabladas con los candidatos en liza para impulsar un referéndum en el que se decidiría la forma presidencial o parlamentaria de la República.
Se solicitaba asimismo que tal consulta tuviera lugar antes de la segunda vuelta. Cabe señalar, en este sentido, que la petición se registró en sede parlamentaria el 13 de septiembre, es decir, a 17 días de la fecha establecida para la segunda vuelta, es decir, el 30 de septiembre. El Parlamento nacional debatió e incluso aprobó la propuesta antes de dicha fecha, aunque programó el referéndum para finales de octubre, es decir, una vez ya concluidas las elecciones presidenciales. Finalmente, ni el referéndum fue objeto de especial controversia durante la campaña ni de hecho tampoco llegó a celebrarse a finales de mes, seguramente porque su papel como instrumento negociador se había ya desvanecido tras los resultados de las presidenciales.
Sea como sea, se trataba de un caso extremo en el que se ponía en entredicho el principio de estabilidad normativa que, según los estándares internacionales, es necesario preservar para la celebración de elecciones democráticas. Además de plantear la reforma en pleno periodo electoral e incluso entre su primera y segunda ronda, la petición no se limitaba a moldear aspectos colaterales o incluso medulares del proceso, sino que alteraba por completo el sistema político convirtiendo Maldivas en una república parlamentaria. Se avecinaban, por lo tanto, unas elecciones que, de haberse aprobado lo propuesto en referéndum, hubieran carecido de todo sentido ya que en tales sistemas parlamentarios los Presidentes no se eligen por sufragio directo de los ciudadanos.
c) Zimbabue [Elecciones Generales (harmonised) / 23.08.2023 / Informe final][22]
Conforme a los numerosos informes de organizaciones de derechos humanos nacionales e internacionales las elecciones en Zimbabue se llevaron a cabo en un contexto de violencia, intimidación y vulneración grave y reiterada de los derechos fundamentales. La falta de información y la ausencia de transparencia durante todo el proceso electoral mermó la confianza en la contienda electoral.
Justo antes de las elecciones una batería de leyes draconianas, algunas reformando incluso el Código Penal, tipificaban conductas que afectaban directamente el derecho de manifestación, el derecho a la información y la libertad de expresión de manera que las críticas al gobierno podían ser criminalizadas incluso con la pena de muerte.
Durante la contienda electoral muchos periodistas nacionales e internacionales no consiguieron acreditación y las oenegés de derechos humanos que hasta entonces habían denunciado lo sucedido fueron perseguidas. La noche de las elecciones, fueron detenidos 39 jóvenes, observadores civiles de ZESN (Red de Apoyo Electoral de Zimbabue) y ERC (Centro de Recursos Electorales) (organizaciones forman parte de la Red Global de Observadores Electorales Nacionales (GNDEM), red que sigue la Declaración de Principios para la observación electoral no partidista). Estas dos misiones civiles de observación estaban recopilando datos de los colegios electorales que hubiesen podido contrastar la veracidad de los resultados electorales y arrojar luz y transparencia al proceso electoral. Los jóvenes fueron acusados de graves delitos que podían comportar más de diez años de cárcel.
El día de las elecciones en algunos centros de votación hubo largas esperas y los registros de votantes no se mostraron de manera consistente fuera de los colegios electorales. La comunicación de la junta electoral (ZEC) sobre estos retrasos, sus razones y las horas reales de votación fue insuficiente.
Todo esto junto con un sistema judicial partisano que responde tarde o nunca y de manera fraudulenta a los retos planteados por los candidatos y votantes acabó por deslegitimar todo el proceso electoral.
d) Derecho a participar en las delegaciones de observación electoral del Parlamento europeo
Decisión del Tribunal General de la Unión Europea / Tercera Sala, T 196/22, 14 de marzo de 2023.[23]
El 3 de marzo de 2022 el diputado Thierry Mariani fue excluido de toda misión de observación electoral del Parlamento europeo hasta el término de su mandato en 2024 y tal decisión sucedía a otra anterior en idéntico sentido por un periodo más limitado de tiempo. Mariani había asistido como observador a título particular a diversas elecciones en territorios como, entre otros, la península de Crimea en 2020 y Kazakstán, Rusia y Uzbekistán en 2021. Se adoptaron además decisiones similares, sea como suspensiones o como meros apercibimientos, en relación con actividades de otros diez parlamentarios europeos entre los que figuraban los españoles Manu Pineda e Idoia Villanueva.
En el caso de Mariani y tras el oportuno recurso, el Tribunal General de la Unión Europea, en fecha de 14 de marzo de 2023, desestimó la demanda al entender que “les responsabilités et les tâches d’un membre du Parlement sont bien plus vastes que la participation occasionnelle à des délégations officielles du Parlement visant à observer les conditions dans lesquelles se déroulent les élections dans un État tiers et il ne saurait donc être considéré que l’exclusion de la participation à ces délégations affecte de manière significative le bon exercice des fonctions d’un membre du Parlement” (Decisión del Tribunal General de la Unión Europea / Tercera Sala, T 196/22, 14 de marzo de 2023, § 42).
El Parlamento europeo envía delegaciones de parlamentarios para observar elecciones a diversos países y, según su reglamento interno, corresponde a la Conferencia de Presidentes, que se halla compuesta por la Presidencia de la cámara y la de cada uno de los grupos políticos, la decisión tanto de qué países observar como de la composición de la propia delegación de observadores. La Conferencia de Presidentes se apoya en los trabajos preparatorios de DEG (Democracy Support and Election Coordination Group) , que a su vez se halla copresidido por los Presidentes de las Comisiones de Asuntos Exteriores y Desarrollo.
Existe asimismo un Código de Conducta que los parlamentarios deben respetar cuando se hallan en misión de observación electoral y que, en líneas generales, atiende sobre todo a la imparcialidad de las actuaciones y al respeto a la integridad de la propia misión, es decir, a la necesidad de actuar como grupo en representación oficial del Parlamento y no como una suma de individualidades. La normativa interna prevé que, en casos de incumplimiento, un parlamentario puede ser excluido de tales delegaciones.
Restaba, sin embargo, la duda sobre cómo gestionar casos de observación a título individual, es decir, no cubiertos por las disposiciones anteriores y en los que se hallarían las actividades tanto del diputado Mariani como de los otros afectados. A tal fin, el 13 de diciembre de 2018 el DEG adoptó una resolución señalando que dichas actividades serían examinadas caso por caso y que podrían desembocar en las mismas sanciones previstas para las misiones oficiales. Tal disposición “visait à lutter contre les visites d’observation électorale individuelles non officielles par des députés portant atteinte à la réputation du Parlement” (§ 19, cursiva añadida).
La decisión del Tribunal General de la Unión Europea antes reseñada viene a resolver la duda sobre si tales decisiones atañen a la mera organización interna del Parlamento, que se hallaría en capacidad de juzgar el daño causado a su reputación institucional, o en cambio afectan al propio mandato del parlamentario. En este segundo caso, el derecho de participación política podría verse afectado y, de forma más concreta, la capacidad del diputado para defender, en lo referente a las relaciones de la Unión Europea con terceros países, un planteamiento propio e incluso contrario a la estrategia institucional de la asamblea. El Tribunal se decanta por la primera de las opciones.
[1] En el primer número del boletín se hizo referencia a las actividades de la Comisión de Venecia durante el segundo semestre del año 2022. En este número se van a cubrir las actividades realizadas durante los dos semestres del año 2023, de manera que, a partir de ahora, en cada nuevo boletín se haga referencia al semestre inmediatamente anterior.
[2] Los Informes, o los documentos de Lineamientos o Códigos de Buenas Prácticas, tienen un alcance más general y una pretensión de contribuir al patrimonio electoral común europeo mediante la creación de estándares o normas de soft law. A pesar de su alcance general, no pretenden proporcionar soluciones rígidas ni establecer un modelo uniforme. Por el contrario, la Comisión parte siempre del reconocimiento de la gran diversidad de las tradiciones jurídicas nacionales –lo cual es evidente en el ámbito electoral– y lo único que trata de hacer es ofrecer recomendaciones de buenas prácticas potenciales para los Estados.
[3] Las opiniones responden a una petición de las autoridades nacionales o a una iniciativa de los propios órganos del Consejo. En todo caso, tienen un alcance limitado a dicho país.
[4] CDL-AD(2023)007. Azerbaijan -Joint opinion of the Venice Commission and the OSCE/ODIHR on the Law on political parties, adopted by the Venice Commission at its 134th Plenary Session (Venice, 10-11 March 2023).
[5] CDL-AD(2023)017. Georgia - Final Opinion on the draft law on de-oligarchisation, adopted by the Venice Commission at its 135th Plenary Session (Venice, 9-10 June 2023).
[6] CDL-AD(2023)019. Republic of Moldova - Final Opinion on limiting excessive economic and political influence in public life (de-oligarchisation), adopted by the Venice Commission at its 135th Plenary Session (Venice, 9-10 June 2023).
[7] CDL-AD(2023)020. Germany - Joint Opinion of the Venice Commission and OSCE/ODIHR on the amendments of the German Federal Election Act, adopted by the Venice Commission at its 135th Plenary Session (Venice, 9-10 June 2023).
[8] CDL-AD(2023)025. Ukraine - Joint opinion on the draft law amending certain legislative acts of Ukraine which restrict the participation in the state power of persons associated with political parties whose activities are prohibited by law, adopted by the Venice Commission at its 136th Plenary Session (Venice, 6-7 October 2023).
[9] CDL-AD(2023)026. Ukraine - Opinion on the draft law on Amendments to Article 51 of the Rules of Procedure of the Verkhovna Rada on political liability of Members of Parliament of Ukraine associated with political parties whose activities have been suspended, adopted by the Venice Commission at its 136th Plenary Session (Venice, 6-7 October 2023)
[10] CDL-AD(2023)030. Armenia -Joint Opinion of the Venice Commission and the OSCE/ODIHR on the Draft Amendments to the Electoral Code and related legislation, adopted by the Venice Commission at its 136th Plenary Session (Venice, 6-7 October 2023)
[11] CDL-AD(2023)031. Republic of Moldova - Joint Opinion of the Venice Commission and ODIHR on amendments to the Electoral Code and other related laws concerning ineligibility of persons connected to political parties declared unconstitutional, adopted by the Venice Commission at its 136th Plenary Session (Venice, 6-7 October 2023).
[12] CDL-AD(2023)037. Poland - Urgent Opinion on the Law on the State Commission to Investigate Russian Influence on Internal Security in the Republic of Poland between 2007 and 2022 and on the draft law amending that Law, issued on 26 July 2023, pursuant to Article 14a of the Venice Commission’s Rules of Procedure, endorsed by the Venice Commission at its 136th Plenary Session (Venice, 6-7 October 2023).
[13] CDL-AD(2023)047. Georgia - Joint Opinion of the Venice Commission and ODIHR on the Draft amendments to the Election Code and to the Rules of Procedure of the Parliament of Georgia, adopted by the Venice Commission at its 137th Plenary Session (Venice, 15-16 December 2023).
[14] CDL-AD(2023)048. Republic of Moldova - Joint Follow-up Opinion of the Venice Commission and ODIHR to the Joint Opinion on amendments to the Electoral Code and other related laws concerning ineligibility of persons connected to political parties declared unconstitutional, adopted by the Venice Commission at its 137th Plenary Session (Venice, 15-16 December 2023).
[15] CDL-AD(2023)049. Republic of Moldova - Joint amicus curiae brief of the Venice Commission and ODIHR on the ineligibility of persons connected to political parties declared unconstitutional, adopted by the Venice Commission at its 137th Plenary Session (Venice, 15-16 December 2023).
[16] CDL-AD(2023)020. Germany - Joint Opinion of the Venice Commission and OSCE/ODIHR on the amendments of the German Federal Election Act, adopted by the Venice Commission at its 135th Plenary Session (Venice, 9-10 June 2023).
[17] BUSTOS GISBERT, Rafael. “Crónica de la 135ª Sesión Plenaria (9 y 10 de junio de 2023) de la Comisión de Venecia. Las “viejas” democracias ante la Comisión de Venecia”. Blog CEPC, 22/06/2023. Disponible en https://www.cepc.gob.es/blog/cronica-de-la-135a-sesion-plenaria-9-y-10-de-junio-de-2023-de-la-comision-de-venecia-las-viejas
[18] La Comisión participa en las misiones de observación electoral de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, en las cuales se responsabiliza de las labores de asesoramiento jurídico y de asistencia a la redacción de los informes.
[19] El listado completo de misiones de observación electoral incluye los siguientes países:
[1] OEA: Antigua y Barbuda, Colombia, Ecuador, Guatemala y Paraguay (https://www.oas.org/eomdatabase/default.aspx?lang=es)
[2] UE: Liberia, Sierra Leona, Maldivas, Guatemala, Zimbabue, Paraguay y Guyana (Election Follow-up Mission / EFM), Ghana (EFM) (https://www.eods.eu/eom-reports). Existen asimismo Election Expert Missions (EEM) cuyos informes normalmente no se publican.
[3] OSCE / ODIHR: Países Bajos, Moldavia, Suiza, Serbia, Polonia, Luxemburgo, Eslovaquia, España, Uzbekistan, Montenegro, Turquía, Grecia, Albania, Bulgaria, Finlandia y Andorra (https://www.osce.org/odihr/elections).
[20] https://www.eeas.europa.eu/sites/default/files/documents/2023/EU%20EOM%20GT%202023%20FINAL%20REPORT%20SPANISH_0.pdf
[21] https://www.eods.eu/library/PS_EOM_Maldives2023_02.10.2023.pdf
[22] https://www.eeas.europa.eu/sites/default/files/documents/2023/EU%20EOM%20ZWE%202023%20FR.pdf
[23] https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=D8B135B9DEF5E48E547A0601533C1A6B?text=&docid=271441&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=10489697