En el periodo observado, no se han identificado novedades normativas reseñables.

 

1.   ORDENAMIENTO JURÍDICO

 

1.1. PROPUESTA DE REFORMA DEL REGLAMENTO (UE, EURATOM) N.O 1141/2014 SOBRE EL ESTATUTO Y LA FINANCIACIÓN DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS EUROPEOS Y LAS FUNDACIONES POLÍTICAS EUROPEAS

El objetivo de esta propuesta de reforma es doble. De un lado, responder a la necesidad de (alcanzar/aprobar) normas más claras sobre la financiación de los partidos políticos europeos y para lograr una mayor transparencia en materia de contenidos políticos patrocinados y propaganda política; en este sentido, se considera que la normativa actual no asegura suficientemente la transparencia en la publicidad y propaganda políticas, algo esencial para garantizar el debate democrático en condiciones justas (de igualdad de oportunidades). De otro lado, puesto que el citado Reglamento ha sido objeto de múltiples reformas desde su aprobación, y se quieren introducir contenidos y nuevas modificaciones, sería necesario revisar todo el texto y ofrecer una nueva versión actualizada del mismo.

Así, el contenido del proyecto de reforma incluye una regulación mínima de la actividad de publicidad y propaganda política (fundamentalmente una definición de publicidad política y de publicidad política pagada para aumentar su transparencia) y diversas disposiciones sobre financiación. Entre otras, introduce una categoría adicional de fuentes de ingresos, vinculada a los ingresos financieros generados por la actividad del partido o fundación, y la necesidad de su limitación; aclara el concepto de financiación indirecta; introduce una tasa de cofinanciación para los partidos políticos europeos del 5% para abordar las dificultades que enfrentan los partidos políticos europeos más pequeños; reduce el porcentaje de cofinanciación al 0 % en el año de las elecciones al Parlamento Europeo para ayudar a los partidos políticos europeos a aumentar el número e intensidad de sus actividades de campaña y aumentar su visibilidad a nivel nacional; introduce un mecanismo de diligencia debida para las donaciones superiores a 3 000 EUR y un límite a las contribuciones de los miembros de fuera de la UE del 10% de las contribuciones totales.

Pero la propuesta también incluye otras disposiciones dirigidas a: modificar la definición de fundación política europea para permitirlas realizar que realicen actividades de desarrollo de capacidades y formación de liderazgo político en Europa; incluir en el estatuto de los partidos políticos sus normas internas sobre igualdad de género; y aclarar que la obligación de respetar los valores de la Unión del art. 2 TUE se aplica no sólo a los partidos políticos y fundaciones europeos, sino también a sus partidos y organizaciones que los integren.

La propuesta ha superado el trámite de la primera lectura en el Parlamento Europeo y actualmente está de vuelta en la comisión responsable.

 

2.   JURISPRUDENCIA

 

2.1. JURISDICCIÓN ORDINARIA

a) Afiliación masiva previa al Congreso del partido

En fechas próximas a la celebración del Congreso del Partido Aragonés Regionalista, se inscribe en el censo electoral del partido un grupo de 311 militantes. Un militante pone en cuestión la regularidad de dicha inclusión y, derivada de ella, de la aprobación definitiva de compromisarios y de los acuerdos adoptados en la Asamblea.

La sentencia de la Audiencia Provincial de Zaragoza 305/2023, de 10 de abril (ECLI:ES:APZ:2023:305) recuerda el criterio jurisprudencial del Tribunal Supremo de exigir a los partidos un importante control a la hora de admitir nuevos militantes, especialmente en fechas próximas a la celebración de Asambleas o Congresos, por el potencial peligro de desequilibrar la composición del partido en favor de alguno de los candidatos internos. Así, el control de la inclusión de militantes ha de realizarse por los órganos competentes, tras comprobar la concurrencia de los requisitos exigidos en los Estatutos sin que pueda considerarse que se produzca un “silencio positivo” si no se llega a un acuerdo formal.

En el caso concreto, nada se había acordado en relación con la solicitud de ingreso de las 311 personas que, además, se había producido en la misma fecha, con impresos preconfigurados y con irregularidades en el pago de las cuotas. Finalmente, bajo la cobertura de una supuesta reclamación que sí podía resolver la Comisión Organizadora del Congreso, esta adopta una decisión sobre la inclusión de los nuevos afiliados que no tenía legitimidad para adoptar.

Por otra parte, se revisa la decisión adoptada en el Congreso de suprimir los distritos electorales de la ciudad de Zaragoza, configurando la ciudad como una circunscripción única. Considera la Audiencia que esta decisión supone un claro perjuicio para un gran bloque de militantes -los urbanos- que pierden capacidad de designación de compromisarios y derecho de representación en beneficio de los militantes rurales sin que haya un principio ideológico del partido que sustente esta decisión -por ejemplo, un principio de preferencia de lo rural por lo urbano-, que se tiñe de arbitraria.

b) Sistema telemático de recogida de avales: ha de ser transparente y garantista

En el proceso de elección de los miembros del Comité Ejecutivo Provincial de Vox, una candidatura vio cómo se ponía en duda la validez de los avales aportados a través del sistema telemático y era relegada del procedimiento interno. Ante la sospecha de manipulación del procedimiento, acude a la justicia.

Tras el análisis del sistema informático, la Sentencia de la Audiencia Provincial de Granada 792/2023, de 15 de junio (ECLI:APGR:2023:792), observa que permitía avalar a afiliados que, sin embargo y en contra de lo esperado, no reunían los requisitos exigidos en la convocatoria. Además, impedía a las candidaturas conocer qué avales se anulaban y por qué razones, no permitiéndoles subsanar tales irregularidades. La complejidad del diseño y el funcionamiento del mismo no daba suficientes garantías para quienes concurrían al proceso electoral ni respetaban los cánones que impone el funcionamiento democrático de un proceso participativo, vulnerando los derechos a ser elegible y a la igualdad de los afiliados.

c)   Apoyo a una formación política distinta como causa de expulsión del partido

Una afiliada fue expulsada de Ciudadanos por retuitear y participar en el acto de creación de una nueva formación política -escindida del partido- en Huelva. El partido político entendía que se trataba de la participación en un acto electoral de una formación política distinta y ponía en duda, por lo tanto, el compromiso de la afiliada con la organización. Ella, por el contrario, consideraba que se trataba de una cuestión meramente personal de apoyo a un excompañero a quien apreciaba y con quien tenía una buena relación. Además, la afiliada tenía una participación significada y voluntaria en Ciudadanos, por lo que la decisión de expulsión le resultó sorpresiva.

Valora la sentencia de la Audiencia Provincial de Huelva 380/2023, de 1 de junio (ECLI:ES:APH:2023:380) que ni el retuiteo -de escasa repercusión, pues fue reproducido 17 veces y comentado 20- ni la mera presencia en el acto de presentación de la nueva formación política puede considerarse un acto de colaboración, promoción a la afiliación o propaganda electoral del nuevo partido. En consecuencia, anula -por desproporcionado- el acuerdo de expulsión del partido. Por otra parte, no considera que haya una afectación al derecho al honor de la recurrente, pues más allá de la lógica afectación personal que supuso la decisión de expulsión, no hubo una trascendencia pública de la decisión que le generase perjuicio moral.

2.2. TRIBUNAL DE CUENTAS

a) Fiscalización de las cuentas anuales de partidos políticos

El pleno del Tribunal de Cuentas aprobó el 28 de septiembre de 2023 un informe de fiscalización de las cuentas anuales de los partidos políticos correspondientes a los ejercicios 2018 y 2019. En el marco de esta actividad, prevista en la LoTCu y en la LOFPP, examina las cuentas presentadas por 29 entidades en 2018 y 32 en 2019, ya que el informe abarca (no es la primera vez esto ocurre) dos ejercicios anuales (pero no expresa cuántos partidos de los inscritos en el registro llegaron a presentarlas, sino solo cuántos fiscalizó por recibir subvenciones).

El informe, que llega varios años después del fin del plazo legalmente previsto, recoge algunos aspectos ya presentes en informes anteriores: se trata de una fiscalización limitada, entre otros motivos, por no integrar la contabilidad datos de los grupos institucionales, de la organización local o de los partidos federados, así como por otras deficiencias documentales; elevado nivel de endeudamiento (en cifras globales, unos 160 millones de euros, un 31 % del balance); casos en los que se advierte un patrimonio neto negativo o incluso quiebra técnica; el habitual desequilibrio entre financiación pública y privada (aquella triplica, aproximadamente, a esta), con especial protagonismo, dentro de la primera, de las subvenciones a grupos (60 %), recordando que en el ámbito local sigue sin haber regulación de la materia; por último, respecto a la fiscalización en otros aspectos, cabe destacar, en materia de igualdad, que algo más del 60 % de las formaciones tienen plantillas equilibradas; en relación con las instrucciones de contratación, que hay formaciones que no las tienen publicadas y la gran heterogeneidad de las que la tienen, lo que dificulta fiscalizar la observancia de los principios legales; también es muy desigual la comprobación de la existencia de un sistema de prevención de la responsabilidad penal (inexistencia, carácter parcial, deficiencias…).

El Tribunal, en función de la fiscalización, expresa su opinión favorable sobre las cuentas (15), favorable con salvedades (25), desfavorable (18) o denegada (3), enumerando finalmente algunas irregularidades que considera sancionables (que en su caso darán lugar a la apertura de los correspondientes procedimientos sancionadores): donaciones por personas jurídicas o finalistas; ingresos por cajero automático; donaciones sin identificar; falta de respuesta a los requerimientos; inexistencia de cuentas específicas previstas legalmente o ingresos no realizados en dichas cuentas; cuotas abonadas por otras personas, incluso jurídicas; ingresos de subvenciones a grupos en las cuentas de los partidos (no puede haber subvenciones de entidades locales a partidos); pagos en efectivo superiores a lo permitido en la legislación general; falta de publicación de los datos legalmente exigidos.

Finalmente, cabe destacar que, como es también habitual, el informe recoge algunas recomendaciones dirigidas a diversos sujetos: fijar un contenido mínimo de la inscripción en el registro de partidos, en el que debería facilitarse la inscripción de coaliciones que continúan funcionando concluido el proceso electoral; regular los microcréditos (por una cuantía máxima no superior a la prevista para donaciones, fijando tipo y condiciones de la devolución, no por personas jurídicas y estableciendo que la renuncia a la devolución, hecha por escrito, se equipara a una donación); elaboración de plan de saneamiento en los casos en los que una formación registre un patrimonio neto negativo dos años; reconsideración de la subvención por gastos de seguridad; y por último, respecto al control interno, regular su contenido, la sanción por inexistencia y la publicación en la página electrónica.

Junto al extenso informe, el Tribunal ha difundido también un resumen mucho más breve con los datos principales de esta fiscalización y abundante información gráfica.

 

3.   OBSERVATORIO DE COALICIONES

 

3.1. NORMALIDAD COALICIONAL EN LA FORMACIÓN DE GOBIERNOS AUTONÓMICOS EN 2023

Aunque hasta 2019 el ámbito político estatal español no había contado con ningún gobierno de coalición, lo cierto es que el funcionamiento del parlamentarismo en España sí había dado como resultado todas las variedades de gobiernos en los ámbitos autonómico y local. Así, desde las primeras elecciones autonómicas de 1980 -así como las locales de 1979- se ha constatado la existencia de gobiernos de todo tipo: unipartidistas mayoritarios; unipartidistas minoritarios -con o sin apoyo parlamentario externo formalizado-; gobiernos de coalición minoritarios -con o sin apoyos externos-; gobiernos de coalición mayoritarios e incluso gobiernos de coalición sobredimensionados. Es decir, las dinámicas coalicionales se han expresado en todo su esplendor, como era previsible en un contexto parlamentario multipartidista.

Tras las elecciones autonómicas del pasado 28 de mayo se abre una etapa más en la activación de las exigencias negociadoras, toda vez que la creciente fragmentación de los sistemas de partidos autonómicos han alejado en gran medida -salvo la excepción de las Comunidades Autónomas de Madrid, Castilla-La Mancha o La Rioja- la obtención de mayorías absolutas. De esta forma, siete de los doce ejecutivos formados tras el 28M son gobiernos de coalición (Aragón, Asturias, Canarias, Comunidad Valenciana, Extremadura, Murcia y Navarra).

Respecto a los cinco ejecutivos restantes, sólo Baleares y Cantabria se configuran como ejecutivos unipartidistas en minoría del Partido Popular (PP): en Baleares con 25 escaños -a 5 de la mayoría absoluta-, habiendo negociado el apoyo parlamentario externo de los ocho diputados de Vox, otorgando a esta formación la presidencia del Parlament Balear. Y en Cantabria, tras el acuerdo alcanzado con el Partido Regionalista de Cantabria (PRC) únicamente para la investidura, estando el PP a 3 escaños de la mayoría absoluta (18). En el caso de los gobiernos formados en Castilla-La Mancha (Partido Socialista Obrero Español – PSOE), Comunidad de Madrid (PP) y La Rioja (PP) todos responden al formato unipartidista mayoritario, al haber alcanzado la mayoría absoluta de los diputados de sus respectivas cámaras legislativas.

En el resto de CCAA se han activado, como se ha señalado, las dinámicas coalicionales necesarias para garantizar la formación de sus siete ejecutivos. El resultado ha sido la configuración de sendos gobiernos de coalición en los que la fórmula más repetida ha sido la coalición entre el PP y VOX (Aragón, Comunidad Valenciana, Extremadura y Murcia), no sin dificultades en la negociación de los acuerdos, en especial en los casos de Extremadura y Murcia. En Aragón, la suma del PP y Vox les permitió superar en un escaño el umbral de la mayoría absoluta (34); en la Comunidad Valenciana, dicho acuerdo les situó tres escaños por encima de la mayoría absoluta (50), mientras que en Extremadura la situación de empate técnico entre PSOE y PP se decantó a favor del éstos gracias a los cinco escaños de VOX (por los cuatro de Podemos); y finalmente en Murcia se concretó la formación de gobierno con el tardío acuerdo entre PP y VOX. Más allá de los detalles concretos de cada uno de esos acuerdos de gobierno entre ambas formaciones, resulta relevante incorporar al análisis un concepto que meses después se vería confirmado en el intento del PP por investir a su líder como nuevo presidente del gobierno: las dinámicas multinivel. Con dicho concepto centramos la atención en las influencias que ejercen entre sí los diferentes niveles político-territoriales en estados descentralizados, no sólo en el plano vertical sino también en el horizontal. Es decir, no sólo resulta de interés para el análisis considerar qué influencias y/o condicionantes en la toma de decisiones coalicionales se producen de arriba abajo para replicar formatos de gobiernos existentes en niveles superiores o de abajo a arriba para intentar exportar fórmulas coalicionales testadas en niveles inferiores; sino que es interesante acercarse a las influencias ejercidas en el plano horizontal. Situaciones como las descritas -o como la formación de los ejecutivos locales, éstos en una fecha concreta y común a todos ellos- permiten identificar y evaluar la existencia de estrategias de partido en lo que a configuración de acuerdos se refiere puesto que es un escenario de múltiples partidas simultáneas.

Por otro lado, el PSOE ha liderado la formación de gobierno en dos CCAA: Asturias y Navarra. En el caso de Asturias, el nuevo ejecutivo de coalición está en situación minoritaria, puesto que la suma del PSOE y CxAST (Izquierda Unida-Más País-IAS) alcanza 22 de los 23 escaños que suponen el control de la mayoría absoluta, con lo que el diputado de Podemos será clave en determinadas votaciones durante la legislatura. En Navarra el escenario es muy similar: el acuerdo entre el Partido Socialista de Navarra (PSN-PSOE), Geroa-Bai y Contigo-Zurekin (coalición integrada por Podemos e Izquierda Unida) posee 21 de los 26 escaños que marcan la mayoría absoluta, otorgando a EH Bildu un papel central en la determinación de las principales decisiones políticas de la legislatura con sus 9 escaños.

Finalmente, el caso de la formación de gobierno en Canarias ilustra a la perfección -al igual que en Navarra- la esencia de la política de las coaliciones: como afirmó Robert Axelrod (1970), “en sistemas parlamentarios las elecciones no forman gobierno, quien lo hace son los partidos mediante negociaciones entre ellos”. Así, en ambos casos el partido con más escaños -Unión del Pueblo Navarro con 15 o el PSOE en Canarias con 23- no consiguieron reunir una mayoría suficiente para formar gobierno. En el caso canario quien lo hizo fue Coalición Canaria (CCa) con el PP y la Agrupación Herreña Independiente (AHI), quedándose sólo a un escaño de la mayoría absoluta (36).

El escenario tras las elecciones autonómicas de 2023 consolida en el funcionamiento del sistema político español, aún más si cabe, la práctica habitual y normalizada de las negociaciones interpartidistas como procedimiento indispensable para alcanzar el gobierno. Negociaciones que no sólo se orientan a un único resultado -la formación de un gobierno de coalición mayoritario- sino que con buen criterio exploran las diferentes posibilidades coalicionales a disposición de los actores: gobiernos unipartidistas en minoría con apoyos parlamentarios externos estables; gobiernos de coalición minoritarios y, obviamente, gobiernos de coalición que controlan la mayoría absoluta de los escaños. En cualquier caso, se evidencia que los partidos deben pactar para gobernar.