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De Santa Marta a Bruselas, con escala en Madrid: Controversias, balance y horizontes del partenariado CELAC-UE

Por Carolina Zaccato

10/10/2026

 

Resumen

Esta entrada analiza las controversias y el legado de la Declaración Final de la IV Cumbre CELAC-UE, celebrada en noviembre de 2025 en la ciudad de Santa Marta, Colombia, y esboza los desafíos que enfrentará el partenariado birregional europeo-latinoamericano de cara a la XXX Cumbre Iberoamericana de Madrid, pautada para los días 4 y 5 de noviembre de 2026, y a la V Cumbre CELAC-UE de Bruselas, a llevarse a cabo en 2027. Mientras que el objetivo principal de la III Cumbre CELAC-UE, realizada en Bruselas en 2023, fue relanzar el partenariado birregional luego de ocho años de impasse en las relaciones birregionales y en un mundo pospandémico, en este escrito argumento que, inmersos en un contexto de fuerte impugnación al orden internacional liberal por parte de la segunda administración de Donald Trump, hoy en día el verdadero desafío ya no reside en reafirmar la importancia del vínculo entre la Unión Europea y América Latina y el Caribe sino que radica en dotar a este partenariado de contenido sustantivo, financiación, y continuidad institucional. 

 

Santa Marta: Una declaración conjunta, pero con reservas 

La IV Cumbre CELAC-UE, celebrada los días 9 y 10 de noviembre de 2025 en la ciudad colombiana de Santa Marta, dejó tras de sí un legado profundamente ambivalente. 

Por un lado, la sola consecución de una Declaración Final, firmada en un contexto de fuertes presiones estadounidenses y de numerosas ausencias de alto nivel, constituyó en sí misma un logro político. En efecto, no olvidemos que solamente nueve de los sesenta jefes de Estado y de Gobierno CELAC-UE han asistido a Santa Marta, resaltando la ausencia de figuras como Úrsula von der Leyen, presidenta de la Comisión Europea, y de primeros mandatarios como Javier Milei (Argentina), Claudia Sheinbaum (México), Gabriel Boric (entonces presidente de Chile), Emmanuel Macron (Francia), y Friedrich Merz (Alemania). Por ende, las expectativas en torno a la cumbre estaban en su punto más bajo hasta pocas horas antes de que se iniciase el encuentro. De hecho, la reunión hubiese naufragado de no ser por la presencia de los presidentes del gobierno español, Pedro Sánchez, y portugués, Luis Montenegro, y, especialmente, por los liderazgos ejercidos por el entonces primer mandatario colombiano, Gustavo Petro, anfitrión del encuentro, y por el presidente brasileño, Lula da Silva, así como por la función de co-presidente asumida por el presidente del Consejo Europeo, António Costa. 

Por el otro lado, el mismo texto de la Declaración final quedó atravesado por desacuerdos sustantivos que pusieron de manifiesto cuán compleja se ha vuelto la construcción de consensos entre las dos regiones. Por ende, comprender dichas controversias, así como el balance que dejan, resulta indispensable para pensar las próximas instancias del partenariado birregional: la XXX Cumbre Iberoamericana de Madrid, en noviembre de 2026, y la V Cumbre CELAC-UE de Bruselas, prevista para 2027.

Entre los principales logros de la cumbre de Santa Marta, cabe destacar, ante todo, que haya existido una Declaración Conjunta. Dadas las notorias ausencias de mandatarios europeos y latinoamericanos, y el clima de alta tensión geopolítica regional –con Estados Unidos desplegando su fuerza naval en el mar Caribe y frente a las costas colombianas en simultáneo con el encuentro– redactar y firmar un texto conjunto constituyó, de por sí, un logro clave que no debe ser minimizado. 

No obstante, numerosos países se desmarcaron o desasociaron (así lo indica el lenguaje diplomático empleado) de distintos párrafos de la Declaración, referidos a temáticas tan centrales como el cambio climático, la paz y la seguridad, y la igualdad de género. Fue precisamente esta innovación, esto es, el permitir que los países se disociaran de cláusulas puntuales sin bajarse de la declaración en su conjunto, la que permitió llegar a buen puerto: el texto final reunió la firma de 58 de los 60 miembros de la asociación birregional (Zaccato, 2025; 2026a). 

En cuanto a los párrafos que suscitaron controversias, merece la pena detenernos en ellos por un momento, y analizar qué países se han distanciado respecto de qué declaraciones y objetivos. En particular, Argentina se desmarcó de los párrafos 10, 15, 18, 23, 42 y 44, además de desasociarse puntualmente de las referencias a “género”, al “Pacto por el Futuro” y a la “Agenda 2030” y de otras referencias específicas en los párrafos 9, 20 y 22, y las dos últimas frases del párrafo 30. Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Panamá, Paraguay y Trinidad y Tobago expresaron reservas similares, en distinta combinación. El contenido de estos párrafos es revelador de la alta injerencia de los Estados Unidos en el actual escenario político latinoamericano y caribeño, así como del tipo de fracturas que hoy atraviesa la relación birregional: 

  • Párrafo 9: Referente al compromiso birregional con la promoción y protección de los derechos humanos, incluye, asimismo, el compromiso a combatir toda forma de discriminación y violencia hacia las mujeres y de promover la igualdad de género, así como los derechos de niños, pueblos indígenas, afrodescendientes, personas mayores, y otros grupos en situación de vulnerabilidad. 
  • Párrafo 10: Sin nombrar explícitamente a los Estados Unidos, este párrafo hace referencia a “la seguridad marítima” y “la situación en el Caribe y el Pacífico”, postulando a la CELAC como “una zona de paz”. Con ello, realiza una crítica velada a los ataques estadounidenses contra supuestas narcolanchas, que para el momento de la cumbre ya habían dejado más de setenta víctimas fatales, y que acabarían por cobrarse más de cien vidas para diciembre de 2025 (RTVE, 2026). 
  • Párrafo 15: Referente a la guerra en Gaza, este párrafo condena enfáticamente tanto los ataques de Hamás del 7 de octubre de 2023 como los asentamientos israelíes ilegales, la actual guerra en curso y el accionar militar israelí en tierras palestinas. Asimismo, la Declaración reconoce el Plan Integral para poner fin al conflicto en Gaza, así como los resultados de la cumbre de Sharm el-Sheikh por la Paz, celebrada en octubre de 2025, instando a todas las partes a su aplicación efectiva y a abstenerse de medidas que puedan poner en peligro el acuerdo. Del mismo modo, llama a que se garantice el acceso inmediato y sin trabas de ayuda humanitaria hacia y dentro de Gaza, y a que se cumpla con el derecho internacional, incluido el derecho internacional humanitario. El párrafo reitera, además, el compromiso de la asociación birregional con una paz amplia, justa y duradera, de conformidad con las resoluciones del Consejo de las Naciones Unidas y basada en la solución de dos Estados. Con ello, los países latinoamericanos que actualmente se encuentran más alineados con las posturas de Trump y de Netanyahu se distanciaron de las afirmaciones y compromisos volcados en este párrafo. 
  • Párrafos 18 y 20: Estos párrafos se refieren, respectivamente, a poner fin al embargo estadounidense contra Cuba, y a llevar adelante la reforma del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, con el objetivo de tornarlo “más representativo, inclusivo, y democrático”. Además, el párrafo 20 respalda de manera explícita el Pacto por el Futuro de Naciones Unidas, que reafirma e impulsa la aplicación de la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible (para más información, véase Naciones Unidas, 2026). En consecuencia, estos párrafos generaron el rechazo de aquellos gobiernos latinoamericanos hoy alineados con las políticas y visiones propugnadas por Donald Trump, y críticos del multilateralismo y de la agenda del desarrollo sostenible. En particular, los gobiernos de las nuevas derechas, que algunos autores identifican como conformando una ‘internacional reaccionaria’ (véase Sanahuja & López Burián, 2024; Sanahuja et al., 2025, Sanahuja, 2026), realizan una fuerte crítica a la agenda del desarrollo sostenible por considerarla no solamente contraria a los intereses de sus países sino también, y principalmente, como un avance de fuerzas globalistas sobre espacios de poder y soberanía estrictamente nacionales. 
  • Párrafo 22: Referente a la Agenda 2030, y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). 
  • Párrafo 23: Reafirma el compromiso birregional con la reforma de la arquitectura financiera internacional, para tornarla “más inclusiva, representativa y eficaz”, retomando y profundizando los compromisos asumidos en la Cuarta Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo (FdD4) celebrada en Sevilla entre el 30 de junio y el 3 de julio de 2025. 
  • Párrafo 30: Expresa apoyo y beneplácito a la realización de la trigésima Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (COP30), que se llevaría adelante en noviembre de 2025, pocos días después de la IV Cumbre CELAC-UE, en la ciudad brasileña de Belém do Pará. Reitera, asimismo, el compromiso birregional con el Acuerdo de París y con el combate al cambio climático. 
  • Párrafos 42 y 44: El primero de estos párrafos aboga por la promoción de la gobernanza de Internet y de la inteligencia artificial (IA), incluyendo la promoción de una inteligencia artificial segura, protegida, confiable, y ética. Por su parte, el apartado 44 se refiere al combate a la desinformación y la información errónea, así como a los discursos de odio, incluidos aquellos que perpetúan la violencia y la discriminación por género. Estos párrafos fueron objetados por los gobiernos de las nuevas derechas, quienes interpretan estas agendas como avances de un globalismo contrario a sus intereses nacionales, así como instrumentos veladamente dirigidos a detener el avance de movimientos conservadores en redes sociales. 

 

Además de estas disociaciones puntuales, Nicaragua bloqueó el proceso antes del inicio de la cumbre, y Venezuela se retiró de la Declaración en su totalidad apenas una hora antes del cierre del encuentro, en desacuerdo con el párrafo referido a la guerra contra Ucrania. Fuentes diplomáticas latinoamericanas calificaron esta decisión como “un suicidio diplomático” (El País, 2025). 

¿Cómo interpretar, entonces, el éxito de una cumbre cuya declaración final llegó tan fragmentada? La respuesta simplificada es que el logro reside en la propia consecución del texto. Considerando las presiones estadounidenses en contra de la realización del encuentro, y la elevada cantidad de ausencias de primeros mandatarios, acordar – y aprobar – una Declaración Final fue en sí mismo un resultado significativo. La fórmula de las disociaciones selectivas, lejos de debilitar el documento, fue la que permitió sostenerlo en pie (Zaccato, 2025; 2026a). 

 

El balance: entre el impulso renovador y las deudas pendientes

Remitiéndonos a figuras contables, en este balance, en la columna del “haber”, además de la Declaración misma, cabe destacar la confección de una Hoja de Ruta Birregional 2025-2027, que reafirma el compromiso de sostener la frecuencia bienal de las cumbres y de institucionalizar el diálogo a través de reuniones ministeriales preparatorias. A su vez, Santa Marta también simbolizó una fuerte defensa del multilateralismo, tanto más significativa por darse en un contexto más amplio de abierta impugnación al orden internacional basado en reglas (Sanahuja, 2022; Zaccato, 2022a; 2023). Además, en Santa Marta se establecieron como áreas prioritarias de cooperación la triple transición (esto es, la transición verde, digital y social), la digitalización, el comercio sostenible y la lucha contra el crimen organizado transnacional. En estas líneas, la cumbre finalmente logró lanzar el largamente esperado pacto Birregional de Cuidados, firmado por la Unión Europea y 16 países de América Latina y el Caribe, fruto del trabajo sostenido de la sociedad civil a ambos lados del Atlántico, y que había naufragado en la anterior cumbre CELAC-UE de Bruselas 2023. 

El propio Parlamento Europeo, en su resumen ejecutivo sobre el encuentro, destacó que la Declaración Final envió una “fuerte señal” en defensa del multilateralismo y la cooperación, subrayando además los acuerdos alcanzados en materia de seguridad y de lucha contra el narcotráfico. No obstante, el mismo documento reconoció que la cumbre estuvo “parcialmente eclipsada” por la escasa participación de líderes de ambas regiones, y por los ataques estadounidenses en el Caribe y el Pacífico (Parlamento Europeo, 2025), amenazas que se materializarían apenas dos meses después, cuando Estados Unidos depuso por la fuerza y trasladó a suelo estadounidense a Nicolás Maduro, al margen de todo marco jurídico internacional. 

En la columna del “debe” pesan, sobre todo, tres deudas. Primero, las divisiones internas de América Latina y el Caribe en torno a los grandes temas de la agenda internacional, que se tradujeron en las numerosas disociaciones ya descritas. Segundo, la baja participación de líderes de ambas regiones, que redujo el peso simbólico del encuentro en un momento de alta presión estadounidense. Tercero, y quizás lo más determinante: los compromisos de Santa Marta necesitan financiamiento real para no quedar en el plano declarativo. En este punto, el instrumento europeo del Global Gateway aparece como la plataforma natural para traducir el discurso de cooperación birregional en inversiones concretas. Sin embargo, la región de América Latina y el Caribe recibe apenas el 15% del presupuesto total de esta iniciativa, un dato que exige matizar el entusiasmo. 

 

Madrid, la escala necesaria hacia Bruselas 

El principal desafío ya no reside tanto en reafirmar la importancia del vínculo CELAC-UE, algo que ambas partes han hecho de manera reiterada en las cumbres de Bruselas 2023 y Santa Marta 2025, sino en dotar de contenido material y continuidad política a los compromisos ya asumidos; traduciendo así esta alianza en un partenariado más institucionalizado, sustantivo y capaz de producir resultados concretos. En este escenario, la Cumbre Iberoamericana de Madrid, prevista para los días 4 y 5 de noviembre de 2026, adquiere una relevancia particular. No obstante, es pertinente destacar que las Cumbres Iberoamericanas y las Cumbres CELAC-UE son foros distintos. En este sentido, si bien Madrid 2026 puede facilitar la concertación, no constituye una etapa formal del partenariado CELAC-UE. Sin embargo, mi planteo se refiere a que la XXX Cumbre Iberoamericana de Madrid 2026 puede servir como antesala para la construcción de consensos iberoamericanos que luego sean traducidos en compromisos euro-latinoamericanos, en la V Cumbre CELAC-UE en Bruselas 2027. 

Para empezar, la agenda del encuentro incluirá la aprobación del Plan Cuatrienal de Cooperación Iberoamericana 2026-2030, el lanzamiento de una Alianza Digital Iberoamericana (junto con la realización de un Foro Digital Iberoamericano el día 3 de noviembre), y la propuesta española de crear un Fondo Iberoamericano de respuesta a desastres (SEGIB, 2025; La Moncloa, 2026). 

Más importante aún, este encuentro puede funcionar como una instancia intermedia de concertación política entre los países iberoamericanos, permitiendo avanzar hacia posiciones comunes sobre los desafíos que luego deberán abordarse en el marco CELAC-UE, en la V Cumbre de Bruselas de 2027. Entre ellos: la reforma de los mecanismos de gobernanza global, el fortalecimiento del multilateralismo, la financiación del desarrollo sostenible y la articulación de una agenda birregional en torno a la triple transición verde, digital y social. En otras palabras, Madrid puede generar un espacio de diálogo para identificar convergencias iberoamericanas que luego se lleven a la mesa de negociación con la Unión Europea, oficiando de puente entre ambas orillas del Atlántico. 

Esta función de puente, sin embargo, no está exenta de riesgos. El precedente inmediato es preocupante: la cumbre iberoamericana anterior, celebrada en Cuenca (Ecuador) en 2024, registró el mayor número de ausencias en la historia del foro y no logró aprobar siquiera una declaración final, debido al enfrentamiento entre Argentina y Cuba. Ese antecedente anticipa la primera gran dificultad para Madrid: la creciente heterogeneidad política de América Latina y el Caribe, agravada por el recambio de liderazgos que tendrá lugar entre Santa Marta 2025 y Bruselas 2027. A la asunción de nuevos mandatarios de extrema derecha en Bolivia (Rodrigo Paz Pereira), Chile (José Antonio Kast), Colombia (Abelardo de la Espriella), Ecuador (Daniel Noboa) y Perú (Keiko Fujimori) podría sumarse un liderazgo de tinte similar en Brasil, si Flavio Bolsonaro derrota a Lula da Silva en octubre de este año. A su vez, los nuevos liderazgos latinoamericanos, en su mayoría más reacios a profundizar la integración regional, pueden significar un gran escollo para avanzar en la puesta en valor de la asociación estratégica europeo-latinoamericana. Conviene recordar que fueron precisamente los liderazgos de Gustavo Petro y Lula da Silva quienes evitaron que Santa Marta naufragara frente a las presiones estadounidenses; ergo, la potencial ausencia de este tipo de liderazgos representará un importante obstáculo para la construcción de consensos birregionales que permitan llevar a buen puerto las cumbres iberoamericanas y euro-latinoamericanas. 

Una segunda dificultad reside en la propia capacidad de la Unión Europea para presentarse como un socio coherente y previsible. El deterioro de las relaciones transatlánticas con Estados Unidos puede tanto incentivar la profundización del vínculo con América Latina y el Caribe, como llevar a los países europeos a concentrar recursos en sus propios desafíos de seguridad y defensa (Zaccato, 2026b). A ello se suma el ascenso de fuerzas nativistas y antiglobalistas al interior de la UE (Sanahuja & López Burián, 2024; Sanahuja, Forti, & López Burian, 2025), que cuestionan abiertamente la viabilidad de estos partenariados; tal como se evidencia en las críticas de la extrema derecha europea al Acuerdo UE, firmado a inicios de 2026, tras veintiséis años de negociaciones (Comisión Europea, 2026; Consejo Europeo & Consejo de la Unión Europea, 2026; Zaccato, 2022b, 2022c). En este caso, el principal argumento esgrimido por los partidos de extrema derecha europeos es la necesidad de proteger el mercado agrícola europeo, y la fuente de empleo del campesinado local, frente a una supuesta competencia desleal por parte de los socios del Cono Sur. 

En dicho contexto, la asociación europea-latinoamericana deberá demostrar que no representa simplemente una relación instrumental destinada a reducir dependencias frente a terceros actores, sino que constituye una asociación con valor propio y con múltiples beneficios recíprocos. Ello se vuelve particularmente relevante en áreas como la transición energética, la digitalización, el desarrollo de infraestructuras de transporte y conectividad, la seguridad alimentaria, y el acceso a minerales estratégicos, donde ambas regiones presentan importantes complementariedades, pero también intereses divergentes. 

 

Bruselas 2027: de la retórica a la institucionalización 

La V Cumbre CELAC-UE de Bruselas 2027 pondrá a prueba, ante todo, la capacidad de ambas partes para sostener la frecuencia bienal de las reuniones de alto nivel, tras el prolongado impasse de 2015-2023. Pero la mera celebración del encuentro no será suficiente: el verdadero indicador de éxito residirá en su capacidad de producir acuerdos concretos, mecanismos de seguimiento y recursos financieros efectivos. 

Bruselas deberá, además, resolver una tensión histórica del partenariado: mientras América Latina y el Caribe demandan mayores inversiones, acceso a mercados y transferencia tecnológica, la Unión Europea busca vincular su cooperación a estándares medioambientales, sociales y regulatorios cada vez más exigentes. Esta divergencia, presente ya en Santiago 2013 y Bruselas 2015 y 2023, volvió a manifestarse con claridad en Santa Marta. 

Existe, por último, un desafío de naturaleza eminentemente política: dotar al partenariado de una narrativa estratégica compartida. La asociación CELAC-UE ha ampliado progresivamente su agenda – del comercio al desarrollo sostenible, de la digitalización a la inteligencia artificial y la seguridad ciudadana, de la salud a la prevención de desastres y el manejo de pandemias–, pero aún no ha logrado consolidar una percepción de intereses comunes lo suficientemente fuerte como para sostener el vínculo en tiempos de crisis. 

La actual fragmentación del orden internacional ofrece una oportunidad para superar esta debilidad: europeos y latinoamericanos comparten hoy un interés fundamental en preservar espacios de cooperación multilateral, defender el derecho internacional, y promover estructuras de gobernanza global más representativas. Santa Marta ya incorporó explícitamente esta dimensión, al combinar la defensa del orden basado en reglas con el llamado a reformar las estructuras decisorias de Naciones Unidas y de la Organización Mundial del Comercio. 

Madrid 2026 y Bruselas 2027 ofrecen, en definitiva, una ventana de oportunidad excepcional para transformar el actual momento de incertidumbre internacional en un punto de inflexión para la asociación europeo-latinoamericana. El desafío clave será pasar de la retórica del relanzamiento a una verdadera institucionalización estratégica del partenariado birregional. Solo si ambas regiones consiguen dotar de continuidad política, financiación y contenido sustantivo a los acuerdos ya alcanzados, la “otra” alianza transatlántica podrá dejar de ser una asociación predominantemente declarativa para convertirse en un instrumento efectivo de autonomía cooperativa estratégica y defensa del multilateralismo, en un orden internacional que atraviesa un punto de inflexión hacia un horizonte todavía incierto. 

 

Bibliografía