Por José Molero Zayas

1/5/2026

Resumen

Las políticas públicas de innovación deben partir de una visión integrada entre cambio tecnológico, economía e instituciones. Ni el mercado ni la ciencia explican por sí solos la innovación; esta depende del contexto, del ciclo de madurez de las tecnologías y de la diversidad sectorial. Por ello, las políticas deben ser flexibles, dinámicas y adaptadas a cada sistema de innovación, evitando enfoques rígidos o universales.

 

Mi postura es que, antes de adentrarnos en la discusión de las políticas de cambio tecnológico e innovación, es necesario hacer algunas precisiones sobre lo que, en terminología de Schumpeter, sería la “visión” que se tiene de aquel proceso. La razón es que, según sea esa “visión” se derivarán elementos distintos para entender si hay que apoyarla desde los poderes públicos y mediante qué actuaciones. Comenzaremos por una afirmación general: la forma de analizar la innovación que se propone será acompañando su evolución con la coevolución de la actividad económica. Subrayar esto es importante porque en los últimos años hay una tendencia a aislar el proceso de innovación de su contexto económico y social; así la innovación sería una suerte de respuesta genérica ante cualquier desafío, a la manera de un nuevo “bálsamo de fierabrás” que todo lo cura. Se pasaría así a una perspectiva de la “innovación sin economía” que estaría sustituyendo con éxito a la visión previa ortodoxa de la economía que apenas se refería a la tecnología, si acaso considerándola como un factor exógeno; haciendo un juego de palabras, sería la “economía sin innovación”. Pues bien, como demostró sobradamente Schumpeter y después la teoría evolucionista de la innovación, el cambio tecnológico y la dinámica económica han de entenderse de manera conjunta dado el protagonismo que tiene la tecnología para los elementos económicos y los actores sociales e institucionales en el que se produce.

Cuando a partir de los años 1950 la economía “redescubre” la importancia del cambio tecnológico, se articulan dos respuestas contrapuestas: la teoría del tirón del mercado “market pull” y la del empujón de la ciencia “science push”. El enfoque del “market pull” considera que la innovación tecnológica se produce como respuesta a las oportunidades y evolución de los mercados, lo que en la práctica significaría que no es precisa ninguna intervención pública, pues solo ejercería una influencia nociva sobre el funcionamiento del mercado, Esta visión está detrás de las críticas que se hacen a las políticas públicas de innovación por cuanto, se argumenta, serían un factor de distorsión de las reglas del mercado. Desde esta concepción, las políticas aconsejables son las que cuidan de la pureza de la competencia en los mercados como las leyes antimonopolio o de defensa de la competencia, es decir, no políticas de innovación sino políticas que eviten que la ausencia de competencia dificulte la innovación de las empresas.

En este terreno hay un cambio radical a partir de los años 1960 cuando Arrow y otros demostraron que el mercado no siempre emite las señales adecuadas para que las empresas tomen sus decisiones de inversión en invención/innovación porque estas actividades, basadas en el conocimiento, tienen características destacables como la imperfecta apropiabilidad privada de sus logros, la fuerte incertidumbre de sus resultados o los efectos de “rebosamiento” entre actividades que se manifiestan. A partir de aquí, con el objetivo de compensar la posible subversión privada en esas actividades, se haría necesaria una intervención del Estado para incentivarlas con formas de apoyo como las subvenciones o las desgravaciones fiscales; esta concepción, genéricamente conocida como los “fallos del mercado”, sigue estando presente en buena parte de los diseños más tradicionales de políticas de fomento de la innovación.

Frente a esta concepción está la conocida como “Science push”, que consiste en ver la innovación como un derivado natural del avance científico, pasando por unas fases encadenadas desde la investigación básica y aplicada, siguiendo por el desarrollo tecnológico y terminando con la innovación; este enfoque se conoce como “modelo lineal”, pues la innovación sigue un curso natural desde el avance científico al conocimiento práctico aplicado a la producción y organización de las empresas.

Las políticas aconsejadas por este tipo de enfoque son también fácilmente deducibles pero muy distintas de la ya expuestas; desde los poderes públicos debe apoyarse fuertemente la investigación científica y todo lo demás se dará por añadidura. Esta visión sigue estando muy presente en actuaciones como los pactos por la ciencia, que ignoran la innovación o en las medidas encaminadas a eliminar los obstáculos que dificulten el fluir natural del conocimiento y pone su centro de atención en aspectos incluidos en el amplio y discutible concepto de “transferencia de conocimiento”.

Una de las expresiones más conocidas de esta forma de entender la política de innovación la proporcionó la Unión Europea cuando en su libro verde de la innovación de 1995 sostenía la tesis de que Europa tenía una posición privilegiada en la generación de ciencia pero que su debilidad frente a competidores como Estados Unidos o Japón consistía en que sus procesos de transferencia al sector productivo eran menos eficaces. De aquí se acuñó el concepto de “paradoja europea” y sus principios básicos siguen alumbrando múltiples ejemplos de políticas a nivel estatal, europeo o regional.

Tanto la visión del “tirón del mercado” como la del “empujón de la ciencia” tienen parte de verdad en sus planteamientos, el problema es cuando se ponen en práctica ignorando la variedad y heterogeneidad que gobiernan los procesos de innovación en distintos contextos sectoriales o espaciales.

La tercera perspectiva sobre una innovación podríamos denominarla como la “visión estructural” pues trata, por un lado, de conjugar los aspectos de los anteriores enfoques y por otro, enriquecerlos considerando la innovación de las empresas como una dinámica en estrecha vinculación con el sistema en el que actúan. El papel del sistema es trascendental y la relación entre las empresas y el entorno se establecen tanto desde el núcleo de conocimiento/tecnología de la empresa con los paralelos en el sistema como desde el entorno no tecnológico de las empresas con el amplio entramado de instituciones públicas y privadas del su entorno institucional es característico de este enfoque de manera que las políticas deben ir orientadas a hacer que el sistema conjunto funcione bien, evitando lo que podemos denominar “fallos del sistema” frente a los convencionales “fallos del mercado” ya mencionados. Además, se introducen dos conceptos muy importantes para las políticas: el ciclo de las tecnologías y la variedad de los procesos de innovación.

El ciclo de las tecnologías (Utterback, 2001) introduce un elemento clave de las relaciones entre instituciones y mercado. Estas relaciones varían a lo largo de las fases de los ciclos de las tecnologías. En una primera, la fase fluida, coexisten distintos principios y propuestas tecnológicas, los elementos de mercado están relativamente distantes y, por tanto, los aspectos institucionales, sociales y políticos tienen un fuerte protagonismo a la hora de seleccionar tecnologías y su maduración.

Cuando se llega a la maduración de las tecnologías y se consolidan los “modelos dominantes” (fase específica), los elementos del mercado adquieren un protagonismo mucho mayor. Una consecuencia directa es que las políticas “inteligentes” deberían incorporar esta visión dinámica para ser capaces de adaptarse a las distintas etapas evolutivas.

La cuestión de la variedad es igualmente primordial para el diseño y eficacia de las políticas. Frente a la idea de un modelo de innovación general —en el que buscarían el factor o los factores determinantes— los análisis a partir de los años 1970/1980 introducen el concepto de variedad de dinámicas innovadoras. Esto es un desafío importante para la puesta en marcha de políticas ya que, si llegáramos al extremo de que cada caso es singular, no sería posible deducir el tipo de estímulos a aplicar. Es aquí donde aparece el concepto de “taxonomía de la innovación” (Pavitt, 1984), que permite establecer cuatro o cinco modelos básicos de innovación según estén basadas en la ciencia, la aportación de los proveedores, las economías de escala o los oferentes de equipos especializados. A partir de aquí es fácil entender que aspectos como el apoyo a la investigación científica sería más útil en la innovación basada en la ciencia (v.g. la industria farmacéutica), mientras que el apoyo a actividades de ingeniería y de fabricación serían más apropiadas para el tipo de innovación dominante en sectores donde se dan importantes economías de escala (v.g. la fabricación de electrodomésticos).

El tema se complica aún más si tenemos en cuenta que las empresas innovadoras pueden adoptar diversos modos de innovar con el paso del tiempo y la madurez de las tecnologías. De nuevo los diseños rígidos de políticas no serían apropiados en un contexto de diversidad de trayectorias.

En suma, especificar el enfoque, visión y teoría de la que se parte es primordial para entender la racionalidad de lo que postula como actuaciones políticas y para orientar la evaluación de los resultados alcanzados.

 

Referencias bibliográficas

 

Molero Zayas, J. (2026). Vigencia de la teoría evolucionista de la innovación. Enseñanzas para las nuevas políticas transformadoras. ICEI/FEI. Madrid

Pavitt, K. (1984): Sectoral patterns of technological change: towards a taxonomy and a theory”. Research Policy, vol 13, 6.

Utterback, J.M. (2001). Dinámica de la innovación tecnológica.  Fundación COTEC, Madrid.