Por Elena Conde

05/12/2025

Summary

The European Union is set to issue a new Arctic Policy, updating its 2021 framework in a context of rapid geopolitical and climate change. While the EU already has a presence in the region, there is a risk that its voice may be overshadowed by the competition of major powers. Its legitimacy depends on the consistency between values, actions, and local perception. The forthcoming policy should strengthen the European voice, projecting credibility, stability, and cooperation, based on two key pillars: science diplomacy, through co-production of knowledge with local and Indigenous communities, and Free, Prior and Informed Consent (FPIC) as an ethical standard. In this way, the EU can position itself as a reliable partner capable of balancing global ambition with local responsibility, even in an increasingly tense Arctic.

Resumen

La Unión Europea se prepara para emitir una nueva Política Ártica que actualizará su marco de 2021 en un contexto de cambios geopolíticos y climáticos acelerados. Aunque la UE ya tiene presencia en la región, existe el riesgo de que su voz se difumine frente a la competencia de grandes potencias. Su legitimidad depende de la coherencia entre valores, acciones y percepción local. La futura política debe consolidar la voz europea, proyectando credibilidad, estabilidad y cooperación, apoyándose en dos pilares clave: la diplomacia científica, basada en la coproducción de conocimiento con comunidades locales e indígenas, y el consentimiento libre, previo e informado (clpi) como estándar ético. Así, la UE puede posicionarse como un socio fiable capaz de equilibrar ambición global con responsabilidad local, incluso en un Ártico cada vez más tensionado.

 

¿Puede la Unión Europea ser reconocida como un actor fiable en el Ártico? ¹

Plantear esta cuestión en Reikiavik ante académicos, policy-makers, representantes institucionales, activistas…no fue un gesto sin trascendencia. Fue una invitación a reflexionar, en un momento decisivo en el que la geopolítica, el cambio climático, la sostenibilidad y los derechos de las poblaciones indígenas, convergen en el Ártico sobre el papel futuro de un actor como la Unión Europea (UE) en la región.

En términos institucionales, la respuesta parece evidente. La UE financia una parte sustancial de la investigación ártica, lidera estándares ambientales, impulsa la observación climática y mantiene una presencia constante en los principales foros multilaterales. Sin embargo, la legitimidad no es un certificado permanente. No se obtiene de una vez por todas. Se construye —o se erosiona— con cada proyecto, con cada inversión y con cada decisión política.

La pregunta es hoy aún más pertinente porque la UE se prepara para hacer pública próximamente una nueva Política Ártica, llamada a actualizar el marco aprobado en 2021. Esta nueva Comunicación no será un mero ejercicio de continuidad: llega en un contexto geopolítico profundamente transformado y, por tanto, constituye una auténtica prueba de coherencia, credibilidad y legitimidad para la acción exterior europea en la región.

 

El cambiante panorama geopolítico

Durante años, el Ártico fue percibido como un espacio de paz, ciencia y cooperación. Ese excepcionalismo ártico se ha debilitado. 

La guerra en Ucrania -desde el 24 de febrero de 2022, tres largos años- ha transformado el paisaje de seguridad europeo. El gran foro de cooperación regional, el Consejo Ártico, sigue afectado de parálisis a consecuencia de la guerra. Las operaciones híbridas de Rusia contra Estados nórdicos, son un recordatorio de que el Ártico no es inmune a la confrontación. El retorno de Donald Trump ha reactivado el unilateralismo, las guerras arancelarias y una política exterior claramente transaccional. La presión ejercida por la administración Trump sobre Dinamarca en relación con Groenlandia, muestra hasta qué punto la soberanía puede volverse frágil cuando las grandes potencias miran al Ártico exclusivamente desde una lógica estratégica.

En la región ártica, la competencia por los minerales críticos, la apertura de nuevas rutas marítimas y la búsqueda de recursos energéticos puede terminar por silenciar las voces locales, en particular las de los pueblos indígenas. Incluso los proyectos presentados como “verdes” pueden percibirse como impuestos desde fuera. Los parques eólicos en territorios sámi en Noruega, han generado protestas y acciones judiciales y diplomáticas; los debates sobre minería en Groenlandia, invocan cuestiones de soberanía o dependencia externa; los conflictos de uso del territorio en Finlandia plantean la disyuntiva entre formas de vida locales frente a objetivos nacionales. Si bien todos estos casos muestran una lección clara: sin legitimidad, incluso los proyectos sostenibles enfrentan resistencias locales.

 

Los dilemas de la Unión Europea en el Ártico

La UE se sitúa en medio de estas tensiones. Proclama su autonomía estratégica, su liderazgo verde y su compromiso con la sostenibilidad. Sin embargo, su capacidad de influencia en las grandes crisis actuales -de Gaza a Ucrania, pasando por los conflictos arancelarios con Washington- ha sido más que limitada. A ello se suman las tensiones internas en torno al liderazgo climático europeo: si dentro de Europa surgen dudas sobre el coste económico de la transición verde, ¿cómo convencer a las sociedades árticas de que ese camino responde también a sus intereses?

En este contexto, aunque la Estrategia Ártica de la UE de 2021 ² sigue siendo un referente, hoy resulta en parte superada por la rapidez de los acontecimientos. El auge del autoritarismo, el debilitamiento del multilateralismo y la creciente securitización del Ártico plantean al menos tres dilemas fundamentales que es preciso afrontar:

Primero: seguridad frente a ética, ¿puede la UE auspiciar la idea de sostenibilidad, cuando la lógica militarista gana terreno en la región?
Segundo: autonomía frente a dependencia, ¿puede la UE mantenerse independiente cuando está expuesta a la vorágine de los aranceles de los Estados Unidos y sometida a las cadenas globales de producción?
Tercero: participación local frente a ambición global, ¿puede la UE evitar imponer a las comunidades árticas políticas de transición energética diseñadas para los consumidores europeos que no tienen en cuenta las necesidades locales?

La distancia entre el discurso y la realidad plantea una pregunta algo incómoda, pero clave en este debate:

 

¿Qué puede ofrecer hoy la UE en el Ártico que sea al mismo tiempo creíble y distintivo?

Si la UE aspira realmente a ser reconocida como un actor fiable en el Ártico, las declaraciones políticas no son suficientes. Debe revisar cómo diseña, aplica y comunica su presencia en la región. 

Los retos mencionados deberían impulsar a la UE a actuar, no a paralizarse. La legitimidad no se proclama: se practica. Y precisamente aquí la nueva Política Ártica ofrece una oportunidad clave para convertir principios en procedimientos.

 

Dos pilares

Desde esta perspectiva, considero que la futura política europea debería reforzar, de forma especialmente clara, dos pilares fundamentales.

El primero es la diplomacia científica. Cuando el diálogo político se congela, la ciencia puede mantener abiertos los canales de confianza. El Ártico ha sido históricamente un espacio donde el conocimiento ha cruzado fronteras incluso en tiempos de tensión. Para la UE, esto implica ir más allá de la mera financiación de proyectos: significa coproducir conocimiento con las comunidades árticas, valorar el conocimiento tradicional indígena y otorgar un lugar central a la experiencia local, arraigada en el territorio. La ciencia no es solo una herramienta técnica: es una herramienta de respeto y de construcción de confianza.

El segundo pilar es el consentimiento libre, previo e informado (CLPI). Con demasiada frecuencia este mantra reconocido en múltiples instrumentos jurídicos internacionales se presenta como una formalidad, cuando en realidad es una cuestión de dignidad, poder de decisión y justicia procedimental. Es el derecho de las comunidades a decir “sí” o “no” a los proyectos que transforman su tierra, sus recursos y su futuro. Aunque la UE no es un Estado soberano en el Ártico, ejerce una influencia decisiva a través de su financiación, su normativa ambiental y sus marcos de inversión. Incorporar el CLPI como principio explícito y vinculante en la nueva Política Ártica supondría transformar la consulta en una verdadera asociación, dotando de profundidad ética a la credibilidad europea. En definitiva, incorporar formalmente el CLPI en una condición vinculante para todos los proyectos financiados o regulados por la UE en la región, sería un paso decisivo para transformar la consulta en verdadera participación. No se trata de interferir en las soberanías nacionales, sino de garantizar la coherencia entre los valores que la UE proclama y las prácticas que promueve.

 

De los principios a la acción

A partir de estos pilares, la nueva Política Ártica de la UE debería avanzar, a mi juicio, en varias direcciones complementarias:

1. Ganar legitimidad a través de la acción: con proyectos transparentes y evaluables, que impliquen a las comunidades locales.
2. Mostrar coherencia bajo presión geopolítica: la credibilidad de la UE depende menos de su retórica y más de su acción coherente, coordinada e independiente.
3. Alinear la ambición climática con la viabilidad socioeconómica local: la ambición climática y la competitividad deben ir de la mano, evitando imponer sólo cargas en las sociedades árticas
4. Reforzar las alianzas multilaterales allí donde aún es posible cooperar: incluso cuando lo multilateral está en decadencia, la UE puede seguir liderando la cooperación a través de iniciativas como el Consejo Ártico, los mecanismos regionales y las plataformas de investigación.

 

El Ártico no necesita otro poder, sino un socio fiable: ahí es donde la UE puede marcar la diferencia

La UE no podrá competir con otras potencias en términos militares ni de poder duro. Pero sí puede —y debe— competir en legitimidad, previsibilidad y fiabilidad. En una región saturada de ruido geopolítico, la coherencia puede convertirse en la principal fortaleza europea.

La Unión Europea ya está presente en el Ártico. La pregunta es qué tipo de presencia quiere consolidar ahora con su nueva Política Ártica.
¿Será un actor más en la carrera por la influencia, los recursos y las rutas estratégicas?
¿O sabrá diferenciarse defendiendo la justicia, la sostenibilidad y las voces árticas como núcleo de su acción?

La respuesta no solo importa a las comunidades de la región ártica. Importa también a la propia Europa. En un mundo donde la legitimidad es frágil, el Ártico se ha convertido en un banco de pruebas. Un espacio donde demostrar que la ambición global y los derechos locales pueden coexistir. Que el poder normativo, si se apoya en la justicia, aún tiene sentido.

Porque la legitimidad empieza por escuchar. Y en el Ártico, escuchar sigue siendo el primer acto de justicia. 

 

^[1] Este blog está basado en el Keynote speech de Elena Conde Pérez, titulado Arctic Voices and EU Ambitions: A Test of Legitimacy, que abrió la sesión organizada por la Profesora Conde a través del ICEI, titulada Legitimacy and Reputation: the EU as a Reliable Arctic Actor con Volker Rachold (AWI) (Moderador). Ponentes: Minik Thorleif Rosing (Copenhagen University), Rachael Lorna Johnstone (University of Akureyri, University of Greenland), Raphaël Goulet (EU Commission, DG MARE), Rasmus Gjedssø Bertelsen (UiT The Arctic University of Norway), Joan Nymand Larsen (Stefansson Arctic Institute, University of Akureyri). Arctic Circle Assembly, 16 de octubre de 2025. Su contenido se inscribe en el FEI-EU-25-12 VULNERA, del que la Profesora Conde es IP.

^[2] Comunicación conjunta al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, “Un compromiso más firme de la UE para un Ártico pacífico, sostenible y próspero”, JOIN (2021) 27 final, Bruselas 13-10-2021 

 

 

Can the European Union be recognised as a reliable actor in the Arctic? ¹

Raising this question in Reykjavík before scholars, policymakers, institutional representatives and activists was far from trivial. It was an invitation to reflect, at a decisive moment in which geopolitics, climate change, sustainability and Indigenous rights converge in the Arctic, on the future role of an actor such as the European Union (EU) in the region.

From an institutional perspective, the answer might seem obvious. The EU funds a substantial share of Arctic research, leads in environmental standards, promotes climate observation and maintains a constant presence in the main multilateral forums. However, legitimacy is not a permanent certificate. It is not granted once and for all. It is built—or eroded—with every project, every investment and every political decision.

This question is even more pertinent today as the EU is preparing to make public a new Arctic Policy in the near future, intended to update the framework adopted in 2021. This new Communication will not merely represent continuity: it emerges in a profoundly transformed geopolitical context and therefore constitutes a genuine test of coherence, credibility and legitimacy for European external action in the region.

 

A shifting geopolitical landscape

For many years, the Arctic was perceived as a space of peace, science and cooperation. That Arctic exceptionalism has weakened.

The war in Ukraine—now three long years since 24 February 2022—has transformed Europe’s security landscape. The main forum for regional cooperation, the Arctic Council, remains affected by paralysis as a result of the war. Russia’s hybrid operations against Nordic states serve as a reminder that the Arctic is not immune to confrontation. The return of Donald Trump has revived unilateralism, tariff wars and a clearly transactional foreign policy. The pressure exerted by the Trump administration on Denmark in relation to Greenland illustrates how fragile sovereignty can become when major powers view the Arctic exclusively through a strategic lens.

In the Arctic, competition over critical minerals, the opening of new shipping routes and the search for energy resources may ultimately silence local voices, particularly those of Indigenous peoples. Even projects presented as “green” may be perceived as imposed from outside. Wind farms in Sámi territories in Norway have sparked protests as well as judicial and diplomatic action; mining debates in Greenland invoke questions of sovereignty and external dependency; and land-use conflicts in Finland reveal the tension between local ways of life and national objectives. All these cases convey a clear lesson: without legitimacy, even sustainable projects face local resistance.

 

The European Union’s dilemmas in the Arctic

The EU stands at the centre of these tensions. It proclaims strategic autonomy, green leadership and a strong commitment to sustainability. Yet its capacity to influence the major crises of our time—from Gaza to Ukraine, and including tariff conflicts with Washington—has proven to be extremely limited. Added to this are internal tensions surrounding Europe’s climate leadership: if doubts arise within Europe about the economic costs of the green transition, how can Arctic societies be convinced that this pathway also serves their interests?

In this context, although the EU’s 2021 Arctic Strategy remains a benchmark, it has been partly overtaken by the rapid pace of events. The rise of authoritarianism, the weakening of multilateralism and the increasing securitisation of the Arctic give rise to at least three fundamental dilemmas that must be addressed:

- Security versus ethics: can the EU promote sustainability when military logic is gaining ground in the region?

- Autonomy versus dependency: can the EU remain independent while exposed to US tariff dynamics and global supply chains?

- Local participation versus global ambition: can the EU avoid imposing energy transition policies designed for European consumers on Arctic communities without adequately considering their local needs?

The gap between discourse and reality raises an uncomfortable but essential question:

What can the EU offer today in the Arctic that is both credible and distinctive?

If the EU truly aspires to be recognised as a reliable Arctic actor, political declarations are not enough. It must rethink how it designs, implements and communicates its presence in the region. The challenges outlined above should drive the EU to act, not paralyse it. Legitimacy is not proclaimed: it is practiced. And it is precisely here that the forthcoming Arctic Policy offers a crucial opportunity to turn principles into procedures.

 

Two pillars for a renewed Arctic Policy

From this perspective, I believe that the future European Arctic Policy should clearly reinforce two fundamental pillars.

The first is science diplomacy. When political dialogue freezes, science can keep channels of trust open. The Arctic has historically been a space where knowledge has crossed borders even in times of tension. For the EU, this implies going beyond the mere funding of projects: it means co-producing knowledge with Arctic communities, valuing Indigenous traditional knowledge and giving a central place to local, place-based expertise. Science is not only a technical tool; it is also a tool of respect and trust-building.

The second pillar is Free, Prior and Informed Consent (FPIC). Too often, this principle—recognised in multiple international legal instruments—is treated as a mere formality, when in reality it is a matter of dignity, decision-making power and procedural justice. It is the right of communities to say “yes” or “no” to projects that transform their land, resources and future. Although the EU is not a sovereign Arctic state, it exercises decisive influence through its funding, environmental regulation and investment frameworks. Incorporating FPIC as an explicit and binding principle in the new Arctic Policy would transform consultation into genuine partnership, giving real ethical depth to European credibility. Formally making FPIC a binding condition for all EU-funded or EU-regulated projects in the region would be a decisive step towards genuine participation. This would not interfere with national sovereignty, but rather ensure coherence between the values the EU proclaims and the practices it promotes.

 

From principles to action

On the basis of these pillars, the new EU Arctic Policy should, in my view, advance along several complementary directions:

1. Earning legitimacy through action: through transparent, measurable projects that genuinely involve local communities.
2. Demonstrating coherence under geopolitical pressure: the EU’s credibility depends less on its rhetoric than on its consistent, coordinated and independent action.
3. Aligning climate ambition with local socio-economic viability: climate goals and competitiveness must go hand in hand, avoiding the imposition of disproportionate burdens on Arctic societies.
4. Strengthening multilateral partnerships wherever cooperation remains possible: even as multilateralism weakens, the EU can continue to lead cooperation through the Arctic Council, regional mechanisms and research platforms.

 

The Arctic does not need another power, but a reliable partner

The EU cannot compete with other powers in terms of military strength or hard power. But it can—and must—compete in legitimacy, predictability and reliability. In a region saturated with geopolitical noise, coherence may become Europe’s greatest strength.

The European Union is already present in the Arctic. The question is what kind of presence it now wants to consolidate through its new Arctic Policy.
Will it be just another actor in the race for influence, resources and strategic routes?
Or will it distinguish itself by placing justice, sustainability and Arctic voices at the heart of its action?

The answer matters not only to Arctic communities, but also to Europe itself. In a world where legitimacy is fragile, the Arctic has become a testing ground—a space in which to demonstrate that global ambition and local rights can coexist, and that normative power, when rooted in justice, still retains meaning.

Because legitimacy begins with listening.
And in the Arctic, listening remains the first act of justice.

 

 

^[1] This blog post is based on Elena Conde’s Keynote speech entitled Arctic Voices and EU Ambitions: A Test of Legitimacy, that opened the Arctic Circle session Legitimacy and Reputation: the EU as a Reliable Arctic Actor, organized by Elena Conde on behalf the ICEI and with Volker Rachold (AWI) (Moderator). Speakers: Minik Thorleif Rosing (Copenhagen University), Rachael Lorna Johnstone (University of Akureyri, University of Greenland), Raphaël Goulet (EU Commission, DG MARE), Rasmus Gjedssø Bertelsen (UiT The Arctic University of Norway), Joan Nymand Larsen (Stefansson Arctic Institute, University of Akureyri). Arctic Circle Assembly, 16th October 2025. Its content is adscribed to the ends of FEI-EU-25-12 VULNERA, IP: Elena Conde.

^[2] Joint Communication to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, “A Stronger EU Engagement for a Peaceful, Sustainable and Prosperous Arctic”, JOIN (2021) 27 final, Brussels, 13 October 2021.