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Este texto es muy largo. Bajatelo al ordenador y leelo con tranquilidad IE/ISP Publicación La OMC y la Ronda del Milenio:
Los retos de la educación publica Cuestiones de común interés para educadores y trabajadores del sector público
Índice:
En los albores del año 2000, los gastos públicos mundiales en el sector de la educación superan ampliamente los miles de millones de dólares. Esto incluye a más de 50 millones de docentes, mil millones de alumnos y a cientos de miles de centros escolares. Algunos ven en este inmenso bloque un «mercado» de ensueño para sus futuras inversiones. Al igual que otros grandes servicios públicos, la educación pública padece los ataques de los partidarios de la privatización y de la desregulación, determinados a desmantelarla sometiéndola a los electrochoques de la competencia internacional. La Ronda del Milenio y el comercio de servicios educativos Este movimiento ya está en marcha, como demuestra la conclusión en 1994 en la OMC del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS), destinado a liberalizar el comercio de servicios. Desde entonces, hay quienes hablan abiertamente de favorecer el comercio internacional de los servicios educativos como si se tratara de simples mercancías. La OMC ha sido encargada de reactivar las negociaciones sobre el comercio de los servicios y todo debería decidirse en noviembre de 1999, cuando comience la Ronda del Milenio, expresión que designa la nueva ronda de negociaciones a favor del libre comercio mundial. Algunos Estados miembros quizá deseen ir más lejos, una actitud que preocupa a los defensores del futuro de la educación pública. El comercio internacional de mercancías es un concepto relativamente simple pues trata de los intercambios de bienes materiales. Un producto se transporta de un país a otro donde se vende. El comercio de servicios, por su naturaleza inmaterial, es un fenómeno mucho más variado. Esta variedad se da también en el sector educativo: estudios en el extranjero, enseñanza impartida por docentes venidos del exterior, enseñanza a distancia de un país a otro, implantación de institutos extranjeros. Y lo que es más, el comercio mundial de servicios educativos experimenta un crecimiento extremadamente rápido, alimentado sobre todo por el desarrollo acelerado de las nuevas tecnologías de la información. Más presiones a favor de la privatización Los obstáculos a la liberalización del comercio de servicios se alzan como si fueran barreras no arancelarias. En el sector educativo, estas medidas suelen remitir a reglamentaciones gubernamentales como la limitación en la movilidad de los estudiantes, el rechazo a conceder el reconocimiento a una institución extranjera -incluyendo la autorización de otorgar diplomas -, las medidas que frenan la inversión extranjera, las condiciones de nacionalidad, la limitación de la contratación de docentes extranjeros, la presencia de monopolios públicos, las subvenciones a los establecimientos nacionales, etc. Estas medidas son las que los promotores del libre comercio -encabezados por una serie de empresas transnacionales- desean debilitar, por no decir abolir. Dado que los intercambios internacionales en materia de educación revisten formas diferentes, su liberalización se traduce en una serie de repercusiones de naturaleza muy distinta. Valga como ejemplo decir que favorecer los intercambios entre docentes e investigadores no tiene las mismas implicaciones que abrir la puerta a la comercialización internacional de los programas de enseñanza. Con la firma del GATS, varios países aceptaron, cada uno a su nivel, abrir su sector educativo al comercio internacional. En algunos casos, según los compromisos aceptados, ésto podría dar lugar a más presiones a favor de una privatización del sector. Un tema que habrá que seguir muy de cerca... Ahora que la Internacional de la Educación lanza su campaña mundial a favor de una educación pública de calidad para todos, la renegociación del GATS tendrá una relevancia especial. Por un lado, se corre el riesgo de que las iniciativas lanzadas en la OMC se opongan a los principios de los defensores de la educación pública; por otro, estas conversaciones darán lugar a toda una serie de retos de tipo societal: erosión de la soberanía de los Estados, incapacidad de los gobiernos para mantener las protecciones sociales y culturales, etc. Todos los ingredientes se unirán para interpelar directamente a las organizaciones sindicales que trabajan en los servicios públicos, sobre todo en el campo de la educación. En los albores del siglo XXI, los gastos públicos mundiales en el sector de la educación sobrepasan ampliamente el billón de dólares. Ello representa más de 50 millones de docentes, mil millones de alumnos y estudiantes, así como centenas de miles de establecimientos escolares diseminados por los cuatro puntos del globo. Se trata, pues, de un inmenso bloque que algunos ya califican como "mercado" colosal. Con la influencia de la mundialización y el hecho de que el libre intercambio se haya convertido en la panacea de los adeptos del "laisser-faire" económico, la educación está a partir de ahora en "el punto de mira de los comerciantes", para retomar la expresión de Gérard de Sélys (1) . Entretanto, la explosión de las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación (NTIC) conlleva una formidable expansión de la enseñanza a distancia, la cual conduce a la creación de "campus universitarios virtuales". Esta revolución de la información, activada por el desarrollo espectacular de la red Internet, es portadora de cambios profundos y rápidos que deberían aún acelerarse en el futuro. Ahora bien, estas mutaciones tienen lugar justamente cuando los servicios públicos son criticados, en todos los países, a consecuencia, entre otras, del fuerte movimiento de desentendimiento de los Estados. La educación pública no es una excepción y se encuentra en plena tormenta, confrontada, muy a menudo, a la escasa financiación. Al mismo tiempo que los otros grandes servicios públicos tales como las telecomunicaciones, los ferrocarriles e incluso la sanidad, que han sufrido los ataques de los partidarios de la privatización y de la liberalización, la educación pública despierta cada vez más, la codicia de poderosos grupos de interés. Estos últimos no pretenden otra cosa que su desmantelamiento sometiéndola a los electrochoques de la competencia internacional. En este torbellino, está especialmente afectada la enseñanza superior (2) . Por lo tanto, el movimiento evocado anteriormente ya se ha iniciado, como lo testimonia la conclusión de un importante acuerdo en 1994 de la Organización mundial de Comercio (OMC), con el objetivo de liberalizar el comercio de los servicios. Con el Acuerdo general sobre el comercio de los servicios, se habló abiertamente, sin duda por primera vez, de favorecer el comercio internacional de los servicios de educación como si se tratara de mercancías de consumo corriente. Ahora bien, en virtud de los términos de la Declaración de Marrakech de 1994, la OMC ha sido delegada para relanzar las negociaciones sobre el comercio de los servicios antes del inicio del año 2000. Ello debería decidirse en noviembre de 1999, durante la 3ª Conferencia ministerial de la OMC. Si tal es el caso, es probable que ciertos Estados miembros deseen ir más lejos en cuanto a la liberalización. En el momento en el que la Internacional de la Educación empieza activamente una campaña mundial para la defensa y la promoción de una educación pública de calidad para todos y todas, este acontecimiento tomará ciertamente un matiz particular. Existe el riesgo, en efecto, de que las iniciativas tomadas en la OMC entren en oposición con los principios defendidos por aquellos y aquellas que nos sentimos implicados en la educación pública. Una de las dimensiones importantes de la mundialización de la economía es, ciertamente, el fuerte empuje que conoce el comercio mundial. Su volumen, en efecto, se ha multiplicado por diez desde 1945, bajo la impulsión, sobretodo, del movimiento de liberalización de los intercambios. En 1997, el valor de los intercambios mundiales de mercancías alcanzaba 5 billones 470 mil millones de dólares americanos (3) . Pero la evolución de las economías ha hecho que hoy, la producción de servicios (no gubernamentales) alcance 12 billones, lo que representa más del 60% del PIB de los países industrializados y el 50% del de los países en desarrollo (4) . Incluso si se ha desarrollado más tarde, el comercio mundial de los servicios conoce también un desarrollo importante. En 1997, se elevaba a 1 billón 295 mil millones, o sea, aproximadamente la cuarta parte del comercio de mercancías. Ahora bien, este volumen está destinado a crecer rápidamente, a consecuencia, sobretodo, de la formación de vastas zonas de libre intercambio y del desarrollo acelerado de las NTIC. Durante casi cinco decenios, un foro permanente de negociaciones ha jugado un papel de vigilancia y de regulación del comercio internacional. El Acuerdo general sobre las tasas aduaneras y el comercio (GATT), en el que los Estados tenían únicamente un estatuto de partes contratantes, era, de hecho, dos cosas al mismo tiempo. Designaba al mismo tiempo el foro permanente de negociaciones y el acuerdo internacional, es decir, el documento que enunciaba las reglas de conducta del comercio internacional. Fue reemplazado en 1995 por la Organización mundial de comercio, una organización internacional que reagrupa actualmente 134 países miembros. La OMC está encargada, especialmente, de poner en práctica los acuerdos resultantes de la última ronda de negociaciones del GATT - conocido como Ronda Uruguay - firmados en Marrakech en abril de 1994. Este fue la negociación comercial más importante de la historia. Mientras que el GATT sólo rigió durante mucho tiempo el comercio de mercancías, los Acuerdos de la OMC se aplican desde ahora a las inversiones, a los servicios, así como a la propiedad intelectual. La OMC, único organismo internacional que se ocupa de las reglas que rigen el comercio entre los países, parece claramente destinada a ampliar su campo de intervención en el futuro. Los acuerdos ocupan un lugar central y constituyen las reglas jurídicas de base para el comercio internacional y la política comercial. Apuntan hacia tres objetivos principales: favorecer al máximo la liberalización de los intercambios comerciales, continuar de forma progresiva esta liberalización por vía negociada y en fin, instituir un mecanismo de arreglo de las diferencias. El Acuerdo general sobre el comercio de los servicios (GATS) El comercio internacional de las mercancías es una noción relativamente simple, pues se dirige a los intercambios de bienes materiales. Un producto es transportado de un país a otro, en el cual es vendido. El comercio de los servicios, a causa de su naturaleza inmaterial, es un fenómeno mucho más variado y su representación es más compleja. Por ejemplo, las compañías aéreas, las compañías telefónicas, los bancos o aún los gabinetes contables suministran y exportan sus servicios de manera muy diferente. El Acuerdo general sobre el comercio de los servicios (GATS) (5) , fue, en 1994, el primer acuerdo multilateral concluido sobre el comercio del conjunto de los servicios. Como estos últimos constituyen casi las dos terceras partes de las actividades en las economías industrializadas, se hacía inevitable que el GATT y su sucesor, la OMC, hicieran de él una de sus preocupaciones fundamentales. Más aún cuando las firmas transnacionales especializadas en la producción de servicios - servicios financieros, telecomunicaciones, transportes, sanidad, etc. - ejercían presiones cada vez más fuertes, para vender sus productos de forma más libre en el mercado mundial. Fueron, pues, los Estados Unidos quienes tomaron la iniciativa, en el transcurso de la Ronda Uruguay, de defender este proyecto, proponiendo trasladar al conjunto de los servicios, las disposiciones del GATT que regían entonces el comercio de las mercancías. Defendiendo un modo de liberalización mucho más gradual, la Unión europea y algunos países en desarrollo consiguieron, entonces, templar el ardor americano. El resultado fue la conclusión de un acuerdo de alcance más limitado. Sin embargo, los dos grandes principios que estuvieron en el origen del GATT (mercancías) fueron retomados y adaptados para ser incorporados al GATS (servicios). Se trata del principio de la nación más favorecida y del principio de tratamiento nacional. El principio de la nación más favorecida requiere que un país signatario del GATS, que acuerda un tratamiento favorable a otro país signatario en materia de importación y de exportación de servicios, acuerde el mismo tratamiento a todos los países signatarios. El principio del tratamiento nacional estipula que las empresas extranjeras presentes en el mercado de un país dado, beneficien de un tratamiento al menos igualmente favorable al que reciben las empresas nacionales laborando en este mismo mercado. El GATS en resumen El Acuerdo general sobre el comercio y los servicios (GATS) es el primer conjunto de reglas multilaterales, jurídicamente obligatorias, que rigen el comercio internacional de los servicios. Funciona a tres niveles: el texto principal enuncia las obligaciones y principios generales, y los anexos contienen las reglas aplicables a los diferentes sectores, así como los compromisos específicos contratados por los diferentes países, en vistas a asegurar el acceso a su mercado. El GATS tiene, además, un cuarto elemento: las listas que indican los casos en los que los países renuncian provisionalmente a la aplicación del principio de la no discriminación, que es la cláusula de la nación más favorecida. Estos compromisos - como las listas de tarifas en el marco del GATT - forman parte integrante del Acuerdo. Igualmente ocurre con las retiradas temporales del tratamiento de la nación más favorecida. Negociaciones sobre los compromisos en los cuatro sectores tuvieron lugar después de la Ronda Uruguay. Una nueva serie completa de negociaciones sobre los servicios debería empezar a más tardar en el año 2000. Fuente: OMC El GATS comporta, pues, el compromiso de liberalizar los servicios de forma ininterrumpida mediante negociaciones periódicas. Y a nivel mundial, es, igualmente, el primer acuerdo multilateral sobre la inversión, ya que apunta no sólo hacia el comercio transfronterizo, sino también hacia todos los medios posibles de suministro de un servicio, incluido el derecho de establecer una presencia comercial sobre el mercado de exportación. El suministro de un servicio se efectúa, entonces, por una empresa extranjera que ejerce actividades en un país receptor - mediante inversiones en el extranjero. Ahora bien, esta relación estrecha entre el comercio y las políticas en materia de inversión está reconocida desde hace tiempo. A lo largo de los años, el GATT y después la OMC, se han interesado cada vez más en ciertos aspectos de esta relación. Cuatro formas del comercio internacional de la educación Como la definición de los servicios contemplados por el GATS excluye los servicios dispensados bajo autoridad gubernamental y sin objetivos comerciales (artículo I.3 del GATS), se podría creer que la educación queda fuera del alcance del Acuerdo. Pero no es el caso. Para responder perfectamente a estos criterios y quedar, pues, excluido del campo de aplicación del GATS, el sistema educativo de un país debe estar totalmente financiado y administrado por el Estado y ello, en una perspectiva no comercial. Como en nuestros días subsisten muy pocos sistemas educativos - ¿queda alguno? - respondiendo a este criterio, la mayoría, sino la totalidad, entran en el campo de aplicación del Acuerdo. La gran mayoría de los países tienen, efectivamente, sistemas híbridos en los que el sector privado ocupa un lugar más o menos grande y en competencia con el sector público. Se puede incluso pensar, que los cursos dispensados por instituciones públicas, que exigen el pago de gastos de escolaridad, entran en la categoría "actividad comercial" y están cubiertos por el Acuerdo. La apreciación justa del alcance del Acuerdo depende, sin embargo, de la interpretación de textos "económico - jurídicos". Se sabe que, a propósito del Acuerdo, la OMC identifica cuatro formas de comercio de los servicios: a) los suministros transfronterizos provenientes del territorio de un país miembro con destino a cualquier otro país miembro. Para el sector de la educación, los cursos a distancia entran en esta categoría. Cuando una institución de un país A dispensa cursos a distancia hacia un país B, el país A exporta servicios de educación hacia el país B. b) el consumo en el extranjero de un servicio por los ciudadanos de un país miembro dentro del territorio de otro país miembro. Para el sector de la educación, el ejemplo más corriente es la continuación de estudios en el extranjero. Cuando un estudiante de un país A sigue cursos en un país B, se considera que el país B exporta sus servicios de educación hacia el país A. c) la presencia comercial permite a un proveedor de servicios de un país miembro dispensar un servicio en el territorio de cualquier otro país miembro. En educación, las actividades realizadas por universidades o institutos extranjeros entran en esta categoría. Así, cuando una institución de un país A se implanta en un país B para realizar actividades educativas, el país A exporta sus servicios hacia el país B. d) la presencia de personas físicas es la forma de comercio consecuente a la movilidad de individuos de un país miembro yendo a suministrar servicios a otro país miembro. En educación, los cursos dispensados por docentes extranjeros constituyen el ejemplo clásico. Al ir a dispensar cursos a un país B, un profesor de un país A hace que su país se convierta en un exportador de servicios de educación hacia este país B. El GATS ha instituido, pues, un marco general, así como una agenda, en vistas a la liberalización progresiva del comercio internacional de los servicios. Hay que ver este acuerdo como el inicio de un proceso y no como un resultado. Define la base de salida lo más amplia posible para liberalizar, en el futuro, el comercio de los servicios. El artículo XIX es, desde este punto de vista, muy claro estipulando que "(…) los Miembros emprenderán series de negociaciones sucesivas, que empezarán, a lo más tardar, cinco años después de la fecha de entrada en vigor del Acuerdo sobre la OMC y que seguirán teniendo lugar periódicamente, en vistas a aumentar progresivamente el nivel de liberalización. Estas negociaciones apuntarán a la reducción o a la eliminación de los efectos desfavorables de ciertas medidas sobre el comercio de los servicios, de forma que aseguren un acceso efectivo a los mercados" (6) . De ahí a decir que la existencia de ciertas reglamentaciones nacionales puedan obstaculizar la tan deseada liberalización por las empresas y la OMC, sólo hay un paso. Cuando, por ejemplo, la liberalización del comercio de un servicio implica que una empresa pueda implantarse libremente en el extranjero, la cuestión de la desreglamentación del mercado nacional se plantea con más o menos acuidad según las actividades o los países considerados. Además, ello puede significar eventuales desbordamientos de soberanía como lo han manifestado los desacuerdos aparecidos durante la negociación del Acuerdo multilateral sobre la inversión (AMI). En este contexto, el hecho de que numerosos servicios, tradicionalmente dispensados por el sector público, pasen a manos del sector privado, o que estén en el punto de mira de los partidarios de la privatización, despierta la inquietud en los que están preocupados por el futuro de los servicios públicos. La sumisión de la educación a las leyes del mercado sólo puede minar su accesibilidad y agravar las desigualdades sociales. Ahora bien, la educación pública se encuentra actualmente confrontada a este peligro en varios países. La OMC y el "mercado de la educación" Si para los docentes, los estudiantes y una gran mayoría de ciudadanos, el término educación se refiere generalmente a la noción de servicio público, sugiriendo en sí mismo una serie de actividades con fines no comerciales, la OMC navega en aguas muy distintas. Al respecto, la utilización sistemática en su documentación de expresiones tales como "mercado de la educación" dice mucho sobre la visión comercial que caracteriza todo el discurso de la institución. Revelando una visión de la educación impregnada de un economismo inquietante, el Consejo del comercio de los servicios de la OMC traza, en un documento interno, un retrato de este sector (7) . El "mercado" está dividido, primero, en cinco categorías que son, la enseñanza primaria, la enseñanza secundaria, la enseñanza superior, la enseñanza para adultos y los otros servicios de enseñanza (para más detalles, ver el anexo I). Además, la evolución rápida del sector de la educación da lugar a nuevas actividades conexas a la enseñanza, cuya clasificación no es tan clara a priori y que a veces, hace difíciles las comparaciones internacionales. Hace falta apuntar, por otra parte, que la clasificación utilizada por la OMC es la de las Naciones Unidas. Por consiguiente, a los fines del GATS, los servicios de guardia entran en la categoría "sanidad y servicios sociales" más bien que "educación" y están igualmente contemplados por el Acuerdo (8) . Reafirmando el papel que juega la educación para favorecer el crecimiento económico, la OMC recuerda, sin embargo, que en la mayoría de las regiones del mundo, la parte de los gastos públicos de educación se ha mantenido más o menos estable en porcentaje del PNB desde hace diez años. En los países industrializados, se sitúa alrededor del 5% mientras que en los países en desarrollo, se situaría alrededor del 4%. Los datos del cuadro 1 muestran, no obstante, que ciertos países menos avanzados (PMA) (9) , sobre todo en Africa y en el Sur de Asia, no han conseguido mantener su contribución relativa. Compiladas hasta 1994, estas estadísticas no tienen en cuenta, evidentemente, los efectos importantes de la crisis financiera mundial en la financiación de los servicios públicos, en particular en el sudeste de Asia, en Europa del este y en América latina. Otros datos - no presentados aquí - mostrarían cómo en la mayoría de los países, el sector público ha continuado siendo la fuente principal de financiación, aún cuando la parte que ocupa el sector privado varía sensiblemente de un país a otro, al menos dentro de la zona de la OCDE (10) . La enseñanza primaria y secundaria siendo generalmente considerada como un derecho fundamental, es dispensada habitualmente por el sector público pero, en ciertos casos, se hace difícil distinguir entre la participación financiera pública y la privada. Es lo que ocurre, especialmente, cuando el Estado subvenciona al sector privado que ofrece servicios análogos al sector público. Volveremos más adelante sobre la dimensión de la financiación. Sea como sea, en la jerga de la OMC, la educación de base - los sectores de primaria y secundaria - forma parte de los servicios suministrados en el ejercicio del poder gubernamental. En principio, pues, este componente debería estar fuera del campo de aplicación del GATS. Veremos cómo éste no es el caso y cómo ciertos países se han comprometido en la Ronda Uruguay, a abrir, de forma más o menos importante, el componente privado de sus sectores de enseñanza primara y secundaria al comercio exterior. Por otro lado, la evolución rápida de los sistemas de educación ha conllevado la multiplicación de las formas de aprendizaje y nuevos tipos de formación han substituido a las tradicionales carreras. Además, la enseñanza superior atraviesa un periodo de intensas mutaciones y ofrece actualmente posibilidades de formación a una parte mucho más amplia de la población joven y adulta. Los índices de frecuentación de la enseñanza superior están aumentando en la mayoría de los países de la OCDE y ello, tanto para los jóvenes adultos como para los adolescentes. Los sistemas de enseñanza han reaccionado con una diversificación de los programas, de las estructuras y de las formas de entrega de los servicios. Han aparecido nuevos tipos de establecimientos, que dispensan programas no universitarios: estudios a tiempo parcial, cursos de noche, formación en un entorno profesional y tele enseñanza (11) . En varios países, los estudiantes inscritos en estos programas representan una proporción significativa del total de efectivos inscritos en la enseñanza superior. Entre las nuevas tendencias observadas, los "acuerdos de hermandad" y la enseñanza a distancia ganan en popularidad. Los "acuerdos de hermandad", frecuentes en el Sudeste de Asia, son arreglos institucionales garantizando una presencia comercial. Permiten ofrecer a establecimientos privados de enseñanza superior de un país, cursos que otorgan diplomas de universidades extranjeras. Algunos de estos acuerdos llevan a la "franquicia" de elementos de la actividad, por ejemplo, de cursos y de programas (12) . La enseñanza a distancia tiene por su lado, el viento en popa y parece estar destinada a un desarrollo fulgurante con la llegada de tecnologías cada vez más sofisticadas: audio conferencias, video conferencias, nuevos programas para microordenadores, CD-ROM y claro está, Internet. En fin, las formas y las estructuras de la enseñanza superior se encuentran totalmente transformadas. La universidad tradicional, con su campus, sus aulas de clase y sus profesores de carne y hueso, ya conoció, quizás, sus mejores días. Actualmente sufre la competencia de su "joven hermana virtual". A título de ejemplo, la University of California Los Angeles (UCLA) Extension School en los Estados Unidos, en concertación con el Home Education Network, ofrece una cincuentena de cursos por Internet, teniendo estudiantes en 44 Estados americanos y ocho países. En Estados Unidos, el 55% de los 2215 colegios y universidades ofrecían cursos a distancia en 1997. Más de un millón de estudiantes estaban conectados a estos cursos virtuales y se esperaba que su número se triplicara a finales del año 2000. La revista Forbes daba incluso en su edición de junio de 1997, la lista de las 20 mejores "ciber universidades" con programas que llevaban a la obtención de diplomas (13) . Otro ejemplo de campus virtual es el de la Western Governors' University, una especie de supermercado virtual de la formación, que trabaja en asociación con empresas privadas tales como IBM, AT&T, Cisco, Microsoft, etc. Se trata de un organismo autónomo, sin fines lucrativos, que otorga diplomas pero sin emplear a profesores y sin preparar cursos. El contenido de la enseñanza es elaborado por profesores externos que trabajan para otras instituciones públicas o privadas. La Western llega a sus estudiantes por medio de Internet y otras formas de comunicación a distancia . Es conveniente señalar que estas observaciones no pretenden poner en duda las numerosas ventajas potenciales relacionadas con la utilización de las NTIC. Estas pueden, entre otras cosas, contribuir a romper el aislamiento de ciertas comunidades, facilitando al mismo tiempo la vida profesional de los docentes. Pero cuando estas tecnologías se introducen en una perspectiva estrecha de comercialización de la educación, corren el riesgo de aportar más inconvenientes que ventajas. ¿Docentes fuera? En una comunicación presentada en la Conferencia mundial de la enseñanza superior en octubre de 1998, Didier Oilo pone de manifiesto la mutación profunda que conoce el mundo de la enseñanza. Se pregunta abiertamente si los edificios, las aulas de clase, los anfiteatros están llamados a desaparecer en provecho de espacios numéricos, de lugares del saber virtuales. "¿Los docentes serán reemplazados por las transformaciones numéricas o serán absorbidos en el torbellino del cambio? ¿Tendrán la capacidad de volver a definir su papel o sufrirán las mutaciones impuestas por la mundialización?" (15) Dejemos por un momento la sala de la Conferencia y sus debates teóricos. La Universidad de Phoenix en Estados Unidos es una empresa privada con fines lucrativos que suministra cursos de forma virtual. Una hora de ciber educación cuesta 237 $ al estudiante mientras que una hora de educación de forma convencional cuesta 486$ en la universidad Arizona State, en el mismo Estado. Es más del doble. ¿De dónde viene la diferencia? Principalmente de los costos salariales que se elevan a 247 $ por hora en Arizona frente a 46 $ en Phoenix. Lo que da alas a todos estos gestores de la enseñanza superior lanzados en una loca carrera de reducción de los costos… En Europa, otros fenómenos sacuden el sector de la enseñanza superior el cual tiene que adaptarse mal que bien al nuevo orden internacional. La OMC recuerda, en efecto, que varios países han reemplazado la reglamentación detallada del funcionamiento de las universidades por nuevas "leyes marco" que marcan los grandes objetivos, pero dejan libres a las instituciones para elegir los medios para alcanzarlos. El Estado les confiere así más autonomía, reduciendo, en cambio, los presupuestos de financiación. De ello se desprende una acentuación de la competencia entre los establecimientos para encontrar nuevos fondos. Esta dinámica que empuja a las instituciones a reducir sus costos y a aumentar sus ingresos lleva a las universidades a desarrollar comportamientos de empresa. Consecuencia: la conquista de los mercados exteriores se ha convertido en una estrategia corriente en el campo de la enseñanza superior. En enero de 1999, el diario Le Monde presentaba la nueva ofensiva desplegada por Francia para aumentar su cuota de "mercado" de los estudios superiores (16) . El ministro de Educación y el de Asuntos exteriores anunciaron así, la creación de la agencia Edufrance, - agrupando representantes gubernamentales, universidades y grandes escuelas - cuyo objetivo es promover la oferta francesa de enseñanza superior en el "mercado" mundial. Se precisaba que la novedad de la gestión consistía en aprehender el campo de la formación a nivel internacional como un mercado. Ello implicaba que la Universidad francesa se alejara de la lógica de servicio público para afrontar la competencia que le suponen, sobretodo, las universidades americanas. En Asia, la reestructuración de las universidades públicas ha permitido la creación de universidades privadas. Ciertas instituciones extranjeras han sido igualmente autorizadas a dispensar servicios de enseñanza superior (17) . El gobierno de Malasia ha adoptado incluso una política invitando a las universidades a adoptar prácticas de empresas privadas. Se les incita a entregarse a actividades lucrativas para asegurar una parte de su financiación. Ello trae como consecuencia el aumento de la competencia entre las instituciones y la ampliación de la participación de empresas e inversores privados en el sector de la enseñanza superior. En resumen, la tendencia a la comercialización de la educación está ganando terreno en todas partes. La mundialización de la economía actúa como un poderoso catalizador en esta transformación, que tiende a modelar un sector tradicionalmente considerado como un servicio público, en un mercado cada vez más atractivo para las grandes empresas nacionales y extranjeras. Ahora bien, a pesar del hecho de que el comercio internacional de los servicios de educación no es un fenómeno nuevo - el fenómeno de los estudiantes y de los profesores trabajando en el extranjero remonta a mucho tiempo atrás-, adopta hoy nuevas formas y conoce una rápida expansión. La enseñanza superior: un comercio en plena efervescencia La OMC habla de un aumento importante de este comercio, en particular a nivel de la enseñanza superior. Además del número creciente de estudiantes que van a hacer sus estudios al extranjero, se observa una nueva efervescencia de otras formas de intercambio. Es el caso de los contactos entre docentes e investigadores, de la comercialización internacional de los programas, del establecimiento de "sucursales" de universidades y de la elaboración de mecanismos internacionales de cooperación entre establecimientos de diferentes países (18) . En 1995, el volumen del comercio internacional de la enseñanza superior era estimado en 27 mil millones de dólares. La mayor parte de este comercio se efectuaba bajo la forma de consumo en el extranjero, es decir, con la presencia de estudiantes en el extranjero (ver cuadro 2). A principios de los años 90, había más de 1'5 millones estudiando en un establecimiento situado en otro país que no fuera el suyo. Por otra parte, los datos de la UNESCO de hace algunos años revelan que los Estados Unidos ocupaban el primer puesto entre los países exportadores de servicios de educación, seguidos, de lejos, por Francia, Alemania y el Reino Unido. Sin que representara una actividad fundamental de la economía americana, en términos de volumen, la exportación de servicios de educación - 7 mil millones de dólares en Estados Unidos en 1996 - era lo suficientemente importante como para que la enseñanza superior ocupara el quinto puesto en el conjunto de los servicios exportados por los Estados Unidos. Pero, para el gobierno americano, es sobretodo su carácter estratégico, así como su fuerte potencial de crecimiento, que lo han hecho tan atractivo. En 1996, el 58% de estas exportaciones se dirigían hacia el Asia (Japón, China, Taiwan, Malasia, India, Indonesia, Corea). Precisemos que estos datos no tienen en cuenta la formación en empresa, una actividad igualmente en alza a nivel internacional. Si actualmente el consumo en el extranjero representa todavía lo esencial del comercio de los servicios educativos, la creación de establecimientos en el extranjero por proveedores de enseñanza parece crecer sensiblemente, aunque no poseamos ningún dato sobre el fenómeno. Varios países de Asia permiten a universidades extranjeras establecer "sucursales". Los "acuerdos de hermandad" - de los que hemos hablado anteriormente - constituyen igualmente otras formas de presencia comercial. La OMC revela, en efecto, que son frecuentes en el sudeste de Asia donde algunos establecimientos de enseñanza superior del país ofrecen cursos que conducen a la obtención de diplomas de universidades extranjeras (19) . No se disponen de estadísticas sobre los otros dos sistemas de comercio de los servicios de educación, a saber, la presencia de personas físicas (profesores laborando en el extranjero) y el suministro transfronterizo. En el primer caso, algunas informaciones fragmentarias permiten suponer un aumento del fenómeno, mientras que en el otro, el entusiasmo que conoce la enseñanza a distancia debería producir un efecto bola de nieve en el transcurso de los próximos años, incluyendo su vertiente internacional. Se puede imaginar fácilmente la dimensión de las repercusiones que puede provocar el empuje del comercio internacional de los servicios de educación sobre el sistema de enseñanza superior de algunos países y, más en general, sobre la educación en tanto que servicio público. La búsqueda de nuevas financiaciones y la caza de inversores, conducen ya a algunas instituciones universitarias, a lanzarse en la pendiente de la comercialización de la educación, con todas las perniciosas consecuencias que ello conlleva. Como para otros servicios, la existencia de numerosas trabas a la libertad total del comercio en materia de educación, impide, no obstante, alcanzar una velocidad de crucero más elevada. Ahora bien, la renegociación del GATS apuntará precisamente a la eliminación del máximo número de obstáculos. … que se encuentra, sin embargo, con las reglamentaciones nacionales Estos obstáculos son evidentemente numerosos. Tratándose del consumo en el extranjero, las medidas que limitan la movilidad de los estudiantes - inmigración, control de los cambios, no reconocimiento de las equivalencias de formación, etc. - constituyen restricciones a esta forma de comercio de los servicios de educación, la cual, recordémoslo, sigue siendo la más importante en volumen. El establecimiento de una presencia comercial puede estar frenada por la negación de las autoridades nacionales a acordar un reconocimiento a la institución extranjera, incluyendo el permiso de otorgar diplomas. Las medidas que frenan la inversión extranjera pueden igualmente convertirse en barreras a la implantación de una institución de propiedad extranjera. Este problema estaba, por cierto, en el centro de las negociaciones del AMI. Entre los otros obstáculos que limitan la presencia comercial, mencionemos las condiciones de nacionalidad, las limitaciones de contratación de los docentes extranjeros, las condiciones de recursos, la existencia de monopolios públicos, las subvenciones a los establecimientos nacionales, etc. En cuanto a la libre circulación de docentes (presencia de las personas físicas), se ve a menudo impedida por las prescripciones en materia de inmigración, las condiciones de nacionalidad, el reconocimiento de los títulos, las condiciones de recursos, etc. La enseñanza transfronteriza - activada por la explosión de las NTIC - tiene, en fin, que transigir con las reglamentaciones nacionales en materia de enseñanza a distancia. Podemos imaginar también las dificultades que plantean el cuadro de condiciones requeridas y de equivalencias de cursos, a menudo diferentes de un país a otro, así como el reconocimiento de diplomas, que depende del ámbito nacional o público. De toda evidencia, el combate al que se libran los promotores del libre intercambio de los servicios, con un ramillete de grandes empresas transnacionales a la cabeza, es un combate de larga duración. Bajo este ángulo, la conclusión del GATS en 1994 sólo representa una etapa de un largo proceso, que apunta a hacer saltar uno a uno todos los cerrojos que bloquean el libre comercio de los servicios. De esta forma, el carácter limitado del Acuerdo, comparado a las expectativas expresadas por estos promotores en la Ronda Uruguay, debe ser interpretado con prudencia. El solo hecho de que el sector de la educación forme parte actualmente de las discusiones sobre la liberalización de los intercambios, es, en sí, alarmante. En este contexto, la inminencia de la próxima ronda de negociaciones - la Ronda del milenio - representa un formidable reto para todos los que están preocupados por el porvenir de la educación pública. La educación en el punto de mira del GATS Con relación a la educación, la aplicación del GATS se limita actualmente a los países miembros cuyos gobiernos aceptaron en 1994 incluir esta actividad en el Acuerdo. Podemos contar unos cuarenta de los 134 países miembros de la OMC (cuadro 3). Es necesario apuntar que la Unión Europea es miembro de la OMC, así como cada uno de sus Estados miembros. A propósito del GATS, la Unión Europea ha presentado una única lista de compromisos para el conjunto de sus Estados miembros (20) pero estos compromisos pueden variar de un país a otro. Los gobiernos que se comprometieron en este terreno podrían limitar el campo de aplicación de los principios del tratamiento nacional y de la nación más favorecida. Además, en cuanto a las restricciones en materia de presencia comercial, los Estados podrían conservar un control relativo sobre la entrada de inversores extranjeros, sobre el acceso al mercado y sobre la movilidad del personal. Por el contrario, la regla del standstill estipulaba que una vez tomado un compromiso, un país no podía imponer nuevas restricciones a los proveedores extranjeros de servicios sin compensar a los países afectados por las medidas proteccionistas. Además, en virtud de la regla llamada del rollback, se espera que con el tiempo, los Estados miembros abran su mercado reduciendo progresivamente las restricciones al comercio. Por prudencia, ningún gobierno ha abierto sin limitación su sector educativo. Al comienzo, la mayoría de los países de la OCDE prefirieron conservar un alto grado de control sobre su sector, pero podemos preguntarnos por cuánto tiempo. A propósito de los compromisos y sus exenciones Sólo un examen más detallado de la lista de compromisos específicos de un país, así como de su lista de exenciones al principio del tratamiento de la nación más favorecida (NMF), permite ver las condiciones según las cuales, los principios del GATS - acceso al mercado, tratamiento nacional y tratamiento NMF - se aplican en este país. En la lista de compromisos, los compromisos y limitaciones están indicados para cada uno de las cuatro formas de comercio: suministros transfronterizos, consumo en el extranjero, presencia comercial y presencia de personas físicas. Un compromiso específico que conste en una lista referida a los servicios, es un compromiso que ha sido tomado para acordar el acceso a los mercados y el tratamiento nacional para los servicios en cuestión, según las modalidades y condiciones indicadas en la lista. Cuando un gobierno toma un compromiso, consolida, pues, el nivel de acceso a los mercados y de tratamiento nacional indicado y se compromete a no imponer nuevas medidas que restringen la entrada al mercado o el funcionamiento del servicio. Los compromisos específicos tienen así, un efecto similar al de una consolidación arancelaria. Son la garantía, para los operadores económicos de los otros países, de que las condiciones de entrada y de funcionamiento en el mercado no serán modificadas en detrimento suyo. Por otro lado, el tratamiento de la nación más favorecida es una obligación general que se aplica a todas las medidas que afectan al comercio de los servicios. No obstante, ha sido acordado que medidas particulares incompatibles con la obligación NMF podían ser mantenidas - en principio durante diez años o más, y bajo reserva de una revisión tras cinco años o más. Estas medidas fueron inscritas en una lista de exenciones del tratamiento NMF presentada al final de las negociaciones comerciales multilaterales de la Ronda Uruguay. Aparte de los casos de Sierra Leona y de Lesotho, estos datos nos indican igualmente que el campo de aplicación del GATS a la educación es generalmente más extenso para los países industrializados que para los países en desarrollo. Estados Unidos es aquí la excepción, ya que sólo los subsectores de la enseñanza para adultos y otros servicios de enseñanza se abren a la competencia extranjera. Hay que evitar, sin embargo, las interpretaciones apresuradas en cuanto al grado de liberalización alcanzado, basadas solamente en los compromisos adoptados por un país. A título de ejemplo, un examen detallado de la lista de Japón, dejaría pensar que este país ha decidido abrir el subsector educación para adultos prácticamente sin restricciones. Ahora bien, no es así en absoluto. Como allí la educación es dispensada por instituciones nacionales reconocidas y estas últimas deben estar basadas en un organismo sin fines lucrativos, según la ley del país, este es un verdadero obstáculo para cualquier proveedor extranjero potencial. Para el País del Sol Naciente, ésta es una forma indirecta pero eficaz de cerrar sus puertas a la competencia extranjera. Asimismo, en el momento de las negociaciones, algunos han tenido el reflejo proteccionista más aguzado que otros. Y no hay que sorprenderse, el dossier de las subvenciones fue uno de los puntos conflictivos de la ronda de negociaciones. El asunto era, ni más ni menos, abolir las transferencias públicas a las instituciones nacionales, bajo pretexto de que ello ¡dificultaba el libre comercio! No habiendo llegado a un entendimiento, los países miembros convinieron proseguir las discusiones sobre esta delicada cuestión. Imaginamos sin grandes dificultades, las graves consecuencias que habría tenido tal medida para numerosos sistemas educativos. Otras cuestiones, tales como la fijación de exigencias nacionales en materia de educación y de calificaciones profesionales, fueron planteadas durante estas discusiones. En virtud del artículo VI del GATS, a partir de ahora será cada vez más difícil para un país signatario adoptar nuevas exigencias. En efecto, se estipula en este artículo que las nuevas reglas deberán evitar obstaculizar el comercio de los servicios. Si las exigencias son percibidas como discriminatorias respecto a los proveedores extranjeros, éstas serán comparadas a barreras no arancelarias y violarán por consiguiente, el Acuerdo. Claro está, el arsenal de medios de los que disponen los gobiernos para proteger la educación pública sigue siendo grande. No obstante, puede revelarse interesante simular el caso extremo de un país que aceptara aplicar el GATS sin ninguna restricción a su sector educativo. Ejercicio al que se ha dedicado Jane Kelsey, docente de la Universidad de Auckland en Nueva Zelanda (21) . Concluye que en tal situación, un gobierno no podría acordar un tratamiento diferenciado a proveedores extranjeros provenientes de países signatarios del GATS limitando sobretodo: · El número de proveedores de servicios educativos en una disciplina dada; · El valor total de los servicios educativos por subsector, · El número total de instituciones en un subsector o una disciplina dada; · El número de diplomas de un sector por la imposición de restricciones en una disciplina dada; · El número de docentes en el subsector de la enseñanza superior; · La forma legal de co-participación que podría elegir un proveedor de servicios educativos para implantarse en un mercado dado; · El grado de participación extranjera o la suma de las inversiones extranjeras autorizadas, a los individuos y al sector en su conjunto. Tal apertura dejaría vía libre a un grupo de firmas transnacionales especializadas en educación para implantar sucursales allí donde mejor les pareciera, utilizando, por ejemplo, módulos de enseñanza informatizados, prefabricados y uniformes. Estos módulos se derivarían, claro está, de un sistema único de valores y proyectarían una única visión de la realidad. Los cursos serían dispensados por pequeñas unidades de personal móvil que se desplazaría de un país a otro. A imagen de lo que sucede en otros sectores, algunas grandes empresas se harían la competencia para disputarse las partes decisivas del mercado educativo. ¿Ciencia ficción? Lamentablemente no. Admitiendo que se trata de una simulación extrema que varios gobiernos rechazan de antemano, ya se están ejerciendo fuertes presiones sobre ellos para que aflojen el control que mantienen todavía sobre la educación. Entretanto, ciertos gobiernos, como el de Nueva Zelanda no se han hecho rogar para abrir su sector a todos los niveles. Nueva Zelanda y la arriesgada apuesta de la liberalización Conociendo las orientaciones económicas del gobierno neozelandés, no era sorprendente ver cómo se lanzaba con convicción sobre la vía de la liberalización de los servicios. El caso neozelandés merece ser brevemente presentado, pues constituye una especie de laboratorio, un microcosmos del modelo que buscan instaurar a escala mundial los adeptos de la liberalización de los intercambios. Recordemos primero que al firmar el GATS, el gobierno neozelandés ha decidido someter su sector privado de enseñanza - primaria, secundaria y superior - al principio del tratamiento nacional y exponerlo a la competencia exterior. Sus instituciones públicas de enseñanza quedan pues excluídas del campo de aplicación del Acuerdo, incluso si un día éstas debieran ser privatizadas. Lo que significa que, en tal situación, el gobierno podría de todos modos acordar un tratamiento de preferencia a las instituciones recientemente privatizadas si entraran en competencia con instituciones extranjeras. A pesar de esta precaución, el gobierno neozelandés es uno de los que más han abierto su mercado. Hay que decir que en Nueva Zelanda, la firma de acuerdos comerciales no requiere ni mandato formal, ni ratificación del Parlamento. Además, el único papel de este último se limita a adoptar las leyes necesarias a fin de que la legislación nacional respete el nuevo acuerdo o tratado (22). Esta práctica, que pasa por encima del proceso democrático normal y oculta cuestiones cuyo interés público es manifiesto, no es ciertamente exclusiva de Nueva Zelanda. Pero ello no hace que sea más aceptable. El secreto que rodea todo el proceso de negociaciones de estos acuerdos, representa a menudo un obstáculo suplementario para los que buscan hacer público el debate. Así, cuando la Asociación del personal de las universidades de Nueva Zelanda intentó obtener información sobre el estado de las discusiones del GATS, se encontró con una disposición de una legislación en materia de acceso a la información: la Official Information Act. A pesar de los trámites realizados, las informaciones solicitadas sólo fueron accesibles dos semanas antes de la firma del Acuerdo, o sea, demasiado tarde. Sin embargo, la divulgación del contenido de las discusiones y la realización de un debate público habrían permitido enriquecer la reflexión y refutar ciertas afirmaciones del gobierno. Entre ellas, la creencia de que una liberalización de los servicios educativos permitiría a las empresas neozelandesas lanzarse al asalto del vasto mercado mundial. En efecto, teniendo en cuenta la actitud proteccionista manifestada por las grandes potencias, tales como Estados Unidos y Japón, se hacía evidente que se trataba de un espejismo. Además, abriendo a los cuatro vientos su mercado, pequeños países como Nueva Zelanda, se arriesgaban más bien, al final, a hacerse el harakiri. La pérdida del control de su sistema educativo en manos de grandes empresas transnacionales, podría entonces convertirse en una posibilidad real. ¿Cómo competir, en efecto, contra estas especies de mamuts que disponen de todas las ventajas que les confiere el acceso a un vasto mercado y las cuales utilizan sin ningún tipo de vergüenza? Otra alegación errónea del gobierno neozelandés pretendía que las discusiones del GATS se referían solamente el comercio internacional de los servicios y que no tenían ninguna incidencia en las políticas nacionales educativas. Ahora bien, reforzando la internacionalización y la exportación de los servicios educativos, el GATS - a semejanza de otros grandes acuerdos sobre el comercio y la inversión - ésta inextricablemente ligado a las políticas nacionales. La liberalización del comercio internacional, ya lo hemos dicho, toma como punto de apoyo un entorno económico donde la privatización y la liberalización constituyen episodios indispensables. Por otra parte, un vistazo sobre las últimas reformas y políticas adoptadas por el gobierno neozelandés en el sector de la educación, mostraría sus múltiples interrelaciones y su complementariedad con la estrategia económica volcada hacia el exterior, preconizada por este mismo gobierno. La cuestión de la financiación: un elemento fundamental Hemos mencionado antes que el GATS establece una distinción entre servicios financiados y dispensados bajo autoridad gubernamental (sin objetivo comercial) y los financiados y suministrados por el sector privado. Por consiguiente, la apertura de los mercados nacionales de la educación en vistas a la construcción de un vasto mercado internacional unificado y competitivo, se ve teóricamente facilitado por una presencia más significativa de agentes privados en esta actividad. De ahí la importancia de seguir la evolución de las partes relativas pública/privada en materia de financiación, gestión, propiedad, habilitación. La dimensión de la financiación retiene ahora nuestra atención. Se sabe que en varios países, la cuestión del reparto de los costos educativos entre el individuo y la sociedad es enérgicamente debatido. Con o sin razón, se observa un descontento creciente frente al sector público, lo que favorece las tendencias a la privatización y a la liberalización. Se apunta a este respecto que, incluso si la educación sigue siendo una actividad esencialmente pública, comprende un elemento importante y creciente de financiación privada. Datos fragmentarios de la OCDE (23) indican que la parte de la financiación de los establecimientos provenientes del sector privado varia del 3% o menos en Italia, en Suecia y en los Países Bajos a más del 18% en Alemania y Australia. En Chile, esta parte alcanza hasta un 45%. Para tener una idea más clara de la realidad, hay que tener en cuenta, no obstante, las transferencias del sector público al sector privado. Pueden tratarse de subvenciones acordadas a los establecimientos o también a los estudiantes para el pago de sus gastos de escolarización. Ahora bien, a todos los niveles de enseñanza, la parte de la financiación pública, para los países de la OCDE, se establecía - antes de las transferencias hacia el sector privado - al 91% en 1995 (cuadro 4). Efectuadas estas transferencias, descendía al 86%. Paralelamente, la del sector privado subía así del 9% al 14%. Los datos desglosados por nivel de enseñanza indican también que la enseñanza primaria y secundaria estaba financiada por el sector privado en una proporción del 9% mientras que ésta alcanzaba el 25% para la enseñanza superior. Es, en efecto, en este último subsector donde han tenido lugar los cambios más espectaculares. La explosión de la demanda, ha planteado la cuestión de la financiación de forma aguda. Habiéndose intensificado las presiones financieras, se ha asistido prácticamente en todas partes, a un aumento de los derechos, gastos y contribuciones, además de la aparición de nuevos gastos a cargo de los estudiantes. Nuevos mecanismos de financiación han sido implantados y el sector privado ha tenido que aumentar su participación relativa. Como consecuencia, en numerosos países la estructura de financiación de la enseñanza superior se ha diversificado sensiblemente (24) . Por otro lado, los poderes públicos ya no ocultan su voluntad de desarrollar la competencia en el "mercado de la enseñanza superior" incluso, de rentabilizar una actividad que, aún recientemente, estaba considerada como un bien público. Nuevas fórmulas de financiación de la enseñanza superior He aquí algunas de las nuevas fórmulas de financiación observadas en ciertos países y que contribuyen a diversificar la estructura de financiación de la enseñanza superior: · Modulación de la contribución de los estudiantes según la disciplina estudiada (Australia); · Derechos de escolaridad fijados por las instituciones (Nueva Zelanda); · Derechos de escolaridad sometidos a condiciones de recursos (Reino Unido); · Ayuda financiera a los estudiantes limitada en el tiempo (Países Bajos); · Fórmula de reembolso adaptada a la renta (Australia, Países Bajos, Nueva Zelanda, Suecia, etc.); · Reducciones fiscales a título de la enseñanza superior (Estados Unidos). A este respecto, los años 90 fueron un periodo de importantes reformas en las universidades y en otros establecimientos de enseñanza superior y ello, en prácticamente todo el mundo. Como lo señala Bruce Johnstone en una contribución realizada en vistas de la conferencia mundial de la UNESCO sobre la enseñanza superior (1998), esta tendencia es notable, por el hecho de que es general y de que sigue una trayectoria parecida en países muy diferentes (25) . Se observan, según él, cinco grandes transformaciones: la expansión y diversificación, las presiones financieras, el ascenso de las soluciones que se apoyan en el mercado, la demanda de una mayor responsabilidad por parte de los establecimientos y de los docentes frente a las clientelas y, en fin, el aumento de las exigencias de calidad y eficiencia. El clima generalizado de austeridad y la fuerte penetración de los principios del neoliberalismo en los lugares de toma de decisiones, dejan la puerta abierta a la empresa privada, llamada a socorrer un sector juzgado virtualmente en crisis (26) . En suma, una cuestión acosa cada vez más los ánimos: ¿estamos asistiendo a la puesta en marcha de un mercado privado y mundializado de la enseñanza superior? Ciertamente, ya que parece probable que estas tendencias proseguirán en el transcurso del próximo siglo, el movimiento de liberalización del comercio internacional de los servicios pilotado por la OMC reviste una importancia capital para el porvenir de la enseñanza superior - y en general, para el porvenir de la educación pública. En este contexto hay que percibir la Ronda del milenio que será pronto lanzado. La Ronda del milenio: los retos de la educación pública Paralelamente a una mundialización en plena efervescencia, la aceleración del movimiento de internacionalización educativa es una realidad con la que tendremos que contar en el futuro. A la vez impulsado por una demanda que se dispara y por el desarrollo de un "nuevo mercado" cada vez más codiciado, el comercio de los servicios educativos es un fenómeno que está creciendo rápidamente, adoptando nuevas formas. Su liberalización plantea, además, un buen número de cuestiones y de retos preocupantes para aquellas y aquellos que creen que la educación pública favorece la igualdad de oportunidades y es un eje fundamental del desarrollo de las sociedades. Si la firma del GATS en 1994 por los países miembros de la OMC ha permitido sobre todo instituir el marco que regirá las próximas rondas de discusiones, hemos visto cómo ciertos avances en materia de liberalización del comercio de los servicios, ya fueron realizados en el transcurso de esta fase. Hay que considerar este ejercicio como la primera etapa de un engranaje que conducirá a una liberalización mucho más amplia. En lo que concierne la educación, se ha subrayado que una cuarentena de países han dado vía libre a una apertura parcial de su mercado, dejando entrever tiempos futuros en los que los sistemas educativos podrían estar, cada vez más, sometidos a la lógica comercial. Además, conociendo la dinámica que anima normalmente a las fuerzas presentes en el seno de la OMC, podemos imaginar fácilmente que la integración de la educación en las rúbricas del comercio de los servicios no se hizo para responder a los deseos de los que temen una erosión de la educación pública. Por lo demás, con la apertura de la Ronda del milenio, donde todo será replanteado lo que se vislumbra en el futuro es una mayor sumisión de los sistemas educativos a los imperativos de la empresa privada - con su cortejo de privatizaciones y reglamentaciones -. Ahora bien, ¿no sería quizás el momento, antes de ir más allá en la vía de la liberalización, de disponer de un balance completo de los efectos de la apertura de los mercados sobre esta actividad, considerada hasta hace poco como un servicio público fundamental? Actualmente no se dispone de ninguna idea de conjunto sobre las incidencias que hayan podido tener los compromisos contraídos por los países que incluyeron la educación en su lista. Peor aún, no se poseen todavía datos exhaustivos sobre las cuatro formas de comercio internacional de la educación que algunos pretenden, no obstante, ¡liberalizar! Sin embargo, la importación masiva de enseñanza superior por parte del sudeste de Asia nos da ya una idea aproximada de los efectos perversos que puede conllevar una apertura precipitada: aumento de la dependencia frente al exterior para los recursos de educación, aculturación provocada por el uso del inglés en la enseñanza, tendencia a la homogeneización de la formación dispensada y, en último lugar, una cierta erosión de la soberanía. A este respecto, nos podemos preguntar también cuál será el impacto de la liberalización del comercio internacional de la educación sobre la calidad y la oferta de los servicios educativos en los países en desarrollo. Dada la importancia de las disparidades existentes, la idea de poner a los sistemas educativos nacionales en situación de competencia ¿no equivaldría a entregar, atados de pies y manos, los de los países más débiles a algunas grandes empresas transnacionales? Por otro lado, la generalización de las NTIC en la educación, fenómeno potencialmente portador de efectos benéficos para los alumnos, debe ser ahora analizado a la luz de las presiones crecientes en favor de una liberalización del comercio de los servicios. De hecho, será mucho más difícil en tal contexto, poner estas tecnologías al servicio de la mayoría, en vez de beneficiar intereses privados. El peligro de encontrarse con una educación de naturaleza puramente mecanicista y de contenido uniforme no debe descuidarse (27) . Además, la evolución del empleo en la educación - particularmente al nivel superior - corre el riesgo de ser afectado sensiblemente por la mayor penetración (¿inevitable?) de la enseñanza transfronteriza. Con la multiplicación de los empleos contractuales que implica esta tendencia, habrá que vigilar ciertamente la dimensión de la tendencia a la precariedad. El incremento de la liberalización que se derivaría naturalmente de la renegociación del GATS, para el sector de la educación e igualmente para otros servicios, plantea también otras cuestiones en relación al futuro papel del Estado en materia de suministro de los servicios, de reglamentación y de financiación. Dejando el campo libre a los actores privados y avalando el traslado de los lugares de arbitraje hacia una organización como la OMC, los gobiernos ya han creado claramente un déficit social, por el abandono puro y simple de responsabilidades y de poderes públicos que conciernen directamente al desarrollo social. Esta constatación es tan válida para la educación como para otros programas y medidas de carácter público. Paralelamente, cabe preocuparse por el déficit democrático que se provoca progresivamente a medida que se construye, en base a algunas grandes organizaciones con vocación económica, financiera o comercial, un verdadero gobierno mundial oculto. Por una parte la opacidad que rodea la negociación de estos grandes acuerdos comerciales sitúa muy a menudo a los principales actores concernidos, incluso poblaciones enteras, ante hechos consumados, sin que hayan podido expresar sus puntos de vista. Por otra parte, el poder extraordinario que confieren generalmente estos acuerdos a ciertos grandes actores económicos reduce dramáticamente el campo de influencia de lo político y de lo social en el proceso que conduce a la determinación de las preferencias colectivas. Recordemos que las mismas críticas fueron planteadas en el debate sobre el AMI (28) , el cual parece, por otro lado, destinado a renacer de sus propias cenizas, según los rumores persistentes que circulan sobre el tema. Una cosa es segura, si nos atenemos al director general de la OMC, Sr. Renato Ruggiero, la idea de concluir un acuerdo |
