Desarrollo económico: del
Consenso al Post-Consenso de Washington y más allá
Pablo Bustelo
Profesor Titular de Universidad
Departamento de Economía Aplicada 1
Universidad Complutense de Madrid
(abril de 2003)
[en Estudios
en homenaje al profesor Francisco Bustelo, Editorial Complutense, Madrid,
2003].
1.
Introducción
Desde que John Williamson, un distinguido
economista del Institute for
International Economics, inventara en 1989 la expresión Consenso de Washington para referirse al
conjunto de recetas de políticas y estrategias de desarrollo defendidas en los
años ochenta por las instituciones gemelas de Bretton Woods y por el gobierno
de Estados Unidos (Williamson, 1990), mucho se ha escrito sobre la cuestión. El
Consenso de Washington se ha convertido incluso en una marca global, usada en ocasiones sin respeto alguno por las
intenciones de su creador y por sus contenidos (Naím, 2000). Además, en años
recientes han proliferado propuestas para matizar o superar el Consenso. Las
más audaces han llegado a proponer un Post-Consenso de Washington que podría
desembocar en un necesario cambio de paradigma (Gore, 2000) en lo relativo a
cuestiones de desarrollo económico.
Williamson (1990) enunció el ya famoso
decálogo del Consenso enumerando los requisitos indispensables para el
desarrollo que a finales de los años ochenta eran defendidos por la inmensa
mayoría de los economistas del Fondo Monetario Internacional (FMI), del Banco
Mundial y del Departamento del Tesoro de Estados Unidos: (1) disciplina
presupuestaria; (2) reorientación del gasto público desde los subsidios
indiscriminados a actividades ineficientes hacia la sanidad, la enseñanza
primaria y las infraestructuras; (3) reforma fiscal encaminada a ampliar la
base imponible y a mantener tipos marginales moderados; (4) liberalización
financiera (sobre todo en lo relativo a los tipos de interés); (5) tipo de
cambio competitivo; (6) apertura comercial; (7) liberalización de la inversión
directa extranjera; (8) privatización de empresas públicas; (9) desregulación
(esto es, eliminación de barreras a la entrada y salida en los mercados de
trabajo y de productos); y (10) derechos de propiedad (privada, claro está)
garantizados, especialmente en el sector informal.
Tales medidas se ajustaban perfectamente a
las prescripciones de la contrarrevolución neoclásica en los estudios del
desarrollo que se inició a finales de los años setenta (que elevó la crítica al
Estado a la categoría de dogma) pero también al nuevo enfoque favorable al mercado, impulsado desde principios de los
noventa por el Banco Mundial. Ese último enfoque supuso un cambio parcial de
planteamiento, ya que admitía que la intervención del Estado podía ser positiva
pero siempre que se limitara a sustentar o apoyar al mercado y que se
circunscribiera a los siguientes campos: (1) garantizar la estabilidad
macroeconómica; (2) efectuar inversiones públicas en capital humano y físico;
(3) crear un entorno competitivo para el sector privado; (4) promover el
desarrollo institucional; (5) salvaguardar el medio ambiente; y (6) proteger a
los grupos sociales vulnerables (Banco Mundial, 1991 y 1997). Aunque con
algunas novedades, la reconsideración de las funciones del Estado que hizo el
Banco Mundial a partir de su Informe
sobre el desarrollo mundial de 1991 no fue, a la postre, sino una
prolongación del planteamiento de los años ochenta y estuvo sometida a críticas
muy considerables. Los aspectos positivos del enfoque favorable al mercado eran
que recuperaba ciertamente al Estado como factor de desarrollo y que le
asignaba funciones aceptadas por doquier, con las importantes excepciones de la
tercera (un entorno competitivo o liberalizado, lo que no nunca ha suscitado
precisamente consenso) y, con matices, también de la primera (estabilidad sí,
pero ¿cuál? y, sobre todo, ¿a qué precio?). En cuanto a sus aspectos negativos,
cabe destacar su falta de ruptura completa con la contrarrevolución neoclásica
radical de los ochenta, su más que discutible corroboración empírica
(especialmente en el caso de Asia oriental), su pretensión de ser un enfoque
general de igual aplicación para todos los países del Tercer Mundo y sus
proposiciones más que controvertidas en cuanto a la necesidad de un entorno
competitivo para el sector privado (desregulación y apertura) y de una
estabilización macroeconómica susceptible de ser recesiva (véase Bustelo, P.,
1998, cap. 14). Un autor tan destacado como Paul Krugman llegó incluso a decir
que el enfoque favorable al mercado era más bien un enfoque favorable a los mercados (financieros), puesto que
recomendaba reformas que conllevaban grandes entradas de capital extranjero
privado, lo que a su vez potenciaba las reformas, hasta que ese aparente
círculo “virtuoso” acababa con el estallido de la burbuja (Krugman, 1995).
Puede entenderse, por tanto, que el
Consenso de Washington abarca la intersección o los puntos comunes entre el
planteamiento neoclásico radical (o abiertamente neoliberal) de los años
ochenta y el enfoque neoclásico moderado (o liberal a secas) de los años noventa.
Como es sabido, Williamson ha renegado de quienes han identificado Consenso con
neoliberalismo, insistiendo en que él en ningún caso defendió la, por otra
parte posible, versión neoliberal del Consenso, basada en el fundamentalismo
del mercado. Así, en los últimos años, Williamson ha señalado en varias
ocasiones que lo que él propugnaba era la disciplina macroeconómica, las
privatizaciones, la economía de mercado y el libre comercio, pero en ningún
caso el monetarismo y la Economía de la oferta, los impuestos muy bajos, un
Estado minimalista y la libre circulación de capitales (véanse Williamson, 1999
y 2002 y sus contribuciones a la compilación de Kuczynski y Williamson, eds.,
2003).
A finales de los años noventa, el Consenso
empezó a ser abiertamente cuestionado desde el seno mismo del Banco Mundial.
Este trabajo pasa revista a las causas de su crisis, a las propuestas
principales de un nuevo enfoque de Post-Consenso y a los límites de tales
propuestas.
2.
La crisis del Consenso de
Washington
Hacia mediados del decenio de los noventa
ya parecían claras algunas insuficiencias de los resultados prácticos del
Consenso de Washington. La aplicación, de la mano del FMI, de los postulados
del Consenso a la transición desde la planificación central a la economía de
mercado (en Rusia y en los países de Europa central y oriental, PECO) no había
tenido precisamente resultados positivos. En América Latina y el Caribe, pese a
una indudable recuperación, el ritmo de crecimiento no fue lo bastante alto
como para reducir sustancialmente la pobreza. Además, la crisis financiera
mexicana de 1994-95, registrada en un país que hasta entonces había sido
alabado como el alumno más brillante y aventajado de las instituciones
financieras internacionales, puso en solfa las pretendidas bondades del
Consenso. Basta un simple vistazo a las cifras de variación del PIB per cápita
en varias regiones del Tercer Mundo y en Rusia en 1991-95, en comparación con
las correspondientes a 1974-1990 (cuadro 1), para darse cuenta que las zonas en
las que se aplicaron más nítidamente las recomendaciones del Consenso
registraron tasas negativas (Europa central y oriental, así como toda África) o
bien positivas pero bajas (América Latina y el Caribe). Por el contrario, las
que se mantuvieron al margen, como Asia oriental y, en menor medida, Asia
meridional, crecieron de manera sostenida e incluso espectacular. Finalmente,
las graves crisis asiáticas de 1997-98 acabaron de dar la puntilla a un enfoque
que había insistido mucho en la liberalización financiera como requisito
esencial del desarrollo.
|
|
1974-1990 |
1991-1995 |
Países de ingreso alto
|
2,1 |
1,3 |
|
Países de ingreso medio y bajo |
1,4 |
0,5 |
|
- Asia oriental |
5,6 |
9,1 |
|
- Asia meridional |
2,6 |
2,6 |
|
- América Latina y el Caribe |
0,4 |
1,4 |
|
- Europa y Asia central |
2,2 |
-6,7 |
|
-- (Federación Rusa) |
(2,9) |
(-9,8) |
|
- Oriente Medio y Norte de África |
-1,7 |
-0,1 |
|
- África subsahariana |
-0,7 |
-1,1 |
Fuente: Banco Mundial, Global Economic Prospects 1997, Banco Mundial, Washington DC, 1996,
cuadro A.2.
En primer término, han sido ciertamente
mediocres, por no utilizar un adjetivo más contundente, los resultados de la
transición en los PECO y, más inequívocamente, en Rusia y otras antiguas
repúblicas de la Unión Soviética. La aplicación de terapias de choque (especialmente la liberalización abrupta de los
precios y la estabilización recesiva), combinada con un proceso indiscriminado
de privatizaciones y de otras medidas de liberalización (adoptadas además de forma
simultánea o en big bang), provocaron
una caída considerable de la renta per cápita. Stiglitz (2000) y, más
recientemente, Stiglitz (2002, cap. 5) son textos que han revisado críticamente
la transición en Rusia y los PECO así como los fundamentos teóricos de los
partidarios de las terapias de choque
y de los big bangs. En particular,
Stiglitz ha hecho una gran labor al poner en solfa el argumento ortodoxo de que
la transición en los PECO y la antigua Unión Soviética ha fracasado no por los
inconvenientes de sus bases teóricas y de sus prescripciones de política
económica sino porque esas últimas fueron puestas en práctica por gobiernos
incompetentes y corruptos. Además, el fracaso de las políticas y estrategias de
transición inspiradas en el Consenso de Washington contrasta con el éxito
espectacular de la transición en China, donde no se adoptó ese recetario sino,
muy al contrario, un enfoque gradualista del cambio de sistema.
En segundo lugar, se produjo una gran
insatisfacción con los resultados económicos y sociales de las reformas
orientadas al mercado que se llevaron a cabo en América Latina en los años
ochenta y buena parte de los noventa. En los años noventa se puso
afortunadamente fin al “decenio perdido” de los años ochenta, por utilizar una
expresión de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), puesto que el
crecimiento se recuperó y la hiperinflación desapareció. Sin embargo, la
expansión de los primeros años noventa fue relativamente escasa y no permitió
una reducción sustancial de la pobreza. Ésta, que afectaba al 48,3% de la
población latinoamericana en 1990 (esa proporción había sido de 40,5% en 1980),
apenas cayó al 43,5% en 1997, según datos de la CEPAL. Empezó a hablarse de la
necesidad de emprender “reformas de segunda generación”, más orientadas a
cuestiones sociales, tras la de “primera generación”, que fueron las aplicadas
en los años ochenta y primeros noventa y que se basaron en la estabilización y
en la liberalización.
En tercer lugar, las crisis asiáticas de
1997-98 fueron, en buena medida, el resultado de la aplicación de políticas
defendidas por el Consenso. En particular, los países más afectados por dichas
crisis (Tailandia, Indonesia y Corea del Sur, así como, aunque en menor medida,
Malasia y Filipinas) habían llevado a cabo en años anteriores una
liberalización financiera indiscriminada y sin creación simultánea de
mecanismos adecuados de supervisión bancaria y de regulación de las
instituciones financieras no bancarias. Tal fenómeno incentivó el endeudamiento
externo a corto plazo y provocó otras vulnerabilidades financieras. Además, el
Estado había abandonado su tradicional política de coordinación de las
inversiones del sector privado, lo que facilitó la sobreinversión, el exceso de
capacidad y una merma de rentabilidad en las empresas. En definitiva, las
crisis asiáticas fueron crisis de liberalización o de infrarregulación. Por
añadidura y como es bien conocido, el FMI abordó esas crisis con un diagnóstico
equivocado y con remedios que, al menos durante un año entre mediados de 1997 y
mediados de 1998, fueron contraproducentes. Resultó un clamoroso error,
reconocido luego por el propio FMI, achacar las crisis a un exceso de
intervención estatal en un contexto de “capitalismo de amiguetes” (crony capitalism). Promover, como hizo
el FMI en Tailandia, Indonesia y Corea del Sur, políticas restrictivas de
demanda (contención radical del gasto público y fuerte aumento de los tipos de
interés) no hizo sino agravar tales crisis, puesto que el problema no era de
déficit presupuestario (inexistente) ni de inflación (moderada). Los errores
del FMI en Asia oriental provocaron, como es bien sabido, una fuerte
desavenencia entre las dos instituciones gemelas de Bretton Woods, puesto que
el Banco Mundial se desmarcó enseguida de las condiciones de las políticas de
“rescate” del Fondo, y han legado en la región un poso de resentimiento contra
éste, sus políticas y su sustento teórico.
Podría argumentarse que, desde mediados de
los años noventa, las cosas han cambiado sustancialmente en las economías en
transición y en América Latina. Sin embargo, ese no es precisamente el caso,
como se ilustra en el cuadro 2, que compara la evolución del PIB per cápita en
1991-2000 con la del periodo 1981-90.
|
|
1981-1990 |
1991-2000 |
Países de ingreso alto
|
2,4 |
1,8 |
|
Países de ingreso medio y bajo |
1,4 |
1,6 |
|
- Asia oriental |
6,1 |
6,0 |
|
- Asia meridional |
3,5 |
3,3 |
|
- América Latina y el Caribe |
-0,9 |
1,6 |
|
- Europa y Asia central |
2,6 |
-2,5 |
|
-- (Federación Rusa) |
(3,8) |
(-5,2) |
|
- Oriente Medio y Norte de África |
-1,2 |
1,0 |
|
- África subsahariana |
-1,2 |
-0,4 |
Fuente: Banco Mundial, Global Economic Prospects 2002, Banco Mundial, Washington DC, 2001,
cuadro A3.2.
A
principios del siglo XXI, las dos percepciones que había a mediados de los años
noventa han seguido siendo tales. El fracaso de los procesos de transición en
los PECO – con la posible excepción de Polonia – y en la Federación Rusa, que
ha contrastado con los buenos resultados de China y Vietnam (que nunca se
adhirieron al Consenso), ha sido, en perspectiva, evidente. Los resultados
insatisfactorios en América Latina se han mantenido y si cabe se han acentuado
con lo que la CEPAL ha llamado la “media década perdida” (1995-2000). En cuanto
a las economías emergentes tras las crisis asiáticas, se han producido nuevas
crisis financieras en Turquía (2000-2001) y en Argentina (2001-2002), lo que ha
dado más argumentos, si cabe, a quienes defienden posiciones criticas con el
Consenso de Washington.
Más en general, los últimos años noventa
fueron un periodo en el que parecía surgir un nuevo consenso en torno a la
importante idea de que el mercado, siendo condición necesaria para el
desarrollo (como atestiguaron el fracaso sin paliativos de la planificación central
y el éxito de China en la introducción – aunque paulatina – de mecanismos de
mercado), no era ni mucho menos condición suficiente. La versión más moderada
del Consenso de Washington (el enfoque favorable al mercado) insistía sin
embargo en que el Estado se debía limitar a sustentar o apoyar (en ningún caso
a corregir o sustituir) al mercado. El Post-Consenso, sin embargo, empezó a
difundir la idea de que el Estado debía crear mercados, corregir las
imperfecciones de los existentes e incluso distorsionar deliberadamente algunos
de ellos para acelerar el crecimiento económico y el desarrollo.
3.
Las dos propuestas de
Post-Consenso de Washington
El Post-Consenso de Washington ha abogado, en
términos generales, por la defensa del carácter complementario (y no
excluyente) del mercado y del Estado, por el reforzamiento de las capacidades
institucionales del Estado y por la aplicación de reformas de segunda
generación, esto es, nuevas reformas centradas en cuestiones sociales y en la
recuperación de las actuaciones públicas como factor de desarrollo. Sin
embargo, se han registrado dos grandes propuestas de Post-Consenso, que es
conveniente distinguir.
La primera propuesta es la que podría
denominarse moderada. Desarrollada principalmente por los economistas del
departamento de América Latina del Banco Mundial (Burki y Perry, 1998), fue
apoyada por el propio Williamson (1999).
En ese planteamiento, el argumento era que en
América Latina las reformas de primera generación habían permitido recuperar el
crecimiento y acabar con la hiperinflación, pero que no habían tenido la misma
eficacia en la reducción de la pobreza y de la desigualdad. Era necesario, a
juicio de Burki y Perry (1998), completar el Consenso con cuatro aspectos
adicionales, encargados al Estado: (1) mejorar la calidad de las inversiones en
capital humano; (2) promover el desarrollo de sistemas financieros sólidos y
eficientes; (3) fortalecer el entorno legal y regulatorio (desregulación del
mercado de trabajo y mejora de las regulaciones respecto de la inversión
privada en infraestructuras y servicios sociales); y (4) mejorar la calidad del
sector público. En suma, la propuesta moderada es la que podría denominarse
10+4, es decir, un enfoque consistente en aceptar el decálogo de Williamson
pero añadiendo cuatro aspectos de gran importancia. Tales añadidos complicaron
el enfoque, en parte porque unas medidas podían ser contradictorias con otras,
como ha subrayado, entre otros, Naím (2000), que llegó a hablar de Confusión de Washington.
Williamson (2002) ha matizado lo que
realmente quiso decir – y defender – con la expresión Consenso de Washington.
En particular, señaló que pretendía referirse no sólo la liberalización de los
tipos de interés, sino la liberalización financiera más en general (aunque reconociendo
que había controversias respecto de los medios para alcanzarla); a un régimen
cambiario intermedio, y no al enfoque de las dos esquinas (tipo de cambio totalmente fijo o totalmente flotante)
que hoy está tan de moda; sólo a la apertura a la inversión directa extranjera
y en ningún caso a la liberalización total de la cuenta de capital; y a una
desregulación que no afectase de ningún modo a las reglas de seguridad laboral
o de protección del medio ambiente.
Más recientemente, la recopilación de Kuczynski
y Williamson (eds., 2003) aboga no tanto por un Post-Consenso de Washington
sino por completar (por ejemplo, en
el mercado de trabajo, que sigue estando segmentado), complementar y, en los casos que sea necesario, incluso corregir las políticas del Consenso. Los
autores de esa compilación y singularmente el propio Williamson siguen
defendiendo la disciplina macroeconómica, las privatizaciones, la desregulación
y la apertura comercial pero señalan que en particular América Latina necesita complementar las reformas de los
primeros años noventa con medidas que permitan poner más énfasis en la lucha
contra pobreza y en la distribución así como en prevenir y combatir las crisis
financieras. También señalan que las reformas del Consenso deben ser corregidas en algunos casos: la apertura
de la cuenta de capital puede y debe ser contenida con controles de capital
sobre las entradas de fondos a corto plazo al estilo del encaje chileno; y las privatizaciones deben producirse en un
contexto de adecuada regulación y supervisión de las actividades de las
empresas privatizadas.
La segunda propuesta – más radical – es la
que desde principios de 1998 hizo explícita Joseph Stiglitz, a la sazón
economista-jefe del Banco Mundial (véase un breve pero sugerente recorrido por
las contribuciones de Stiglitz durante su etapa en el Banco en Chang, 2002). En
una ya famosa conferencia que pronunció a principios de 1998 en el Instituto
Mundial de Investigaciones en Economía del Desarrollo (World Institute for Development Economics Research, WIDER, con sede
en Helsinki), perteneciente a la Universidad de Naciones Unidas, Stiglitz
señaló que el Consenso de Washington defendía políticas incompletas y en
ocasiones contraproducentes y que su objetivo (el mero crecimiento económico) era
estrecho (Stiglitz, 1998).
Las políticas del Consenso eran incompletas,
decía Stiglitz, porque debían tenerse muy en cuenta medidas no contempladas por
la ortodoxia, como la necesaria regulación y supervisión del sector financiero
para prevenir las crisis, la defensa de la competencia para evitar prácticas
restrictivas de la misma y el fomento decidido de la transferencia de técnicas
foráneas, con miras a favorecer el catching-up.
Conviene recordar que el propio Stiglitz ya había señalado, en la conferencia
anual del Banco Mundial sobre Economía del Desarrollo (la famosa Annual Bank Conference on Development
Economics, ABCDE) de 1996, que el Estado debía sobre todo promover la
educación, fomentar el desarrollo técnico, apoyar al sector financiero, invertir
en infraestructuras, prevenir la degradación del medio ambiente y crear una red
sostenible de protección social (Stiglitz, 1997).
La insistencia del Consenso en la
estabilización macroeconómica y en la liberalización (tanto interna como
externa) era, en opinión de Stiglitz, contraproducente. La estabilidad
macroeconómica no debería plantearse como un objetivo con contornos similares
para todos los países. La inflación no tenía necesariamente que ser inferior al
15%, puesto que los trabajos empíricos no habían encontrado correlación alguna
entre una inflación inferior a ese límite y un crecimiento más elevado. Un
déficit presupuestario relativamente alto podía ser sostenible en un marco de
alta tasa de ahorro privado, de baja deuda pública o de fuerte asistencia
extranjera. El déficit por cuenta corriente podía ser también relativamente
elevado si los beneficios resultantes de la entrada de capital extranjero
superaban a los tipos de interés internos y si la financiación de tal déficit
se hacía con capital extranjero estable, como la inversión directa o la ayuda
oficial al desarrollo, en lugar de con inversión en cartera o préstamos
bancarios a corto plazo, intrínsecamente volátiles. El medio para alcanzar la
estabilidad (la estabilización) debería llevarse a cabo con cautela, para
evitar que fuera recesiva. En cuanto a la liberalización (desregulación y
privatización, así como apertura comercial y financiera), no debería aplicarse
de manera indiscriminada sino de forma parcial y gradual.
En lo que atañe al objetivo de las políticas
y estrategias de desarrollo, no debía ser el simple crecimiento económico sino
un desarrollo equitativo, sostenible y democrático. En particular, la
estabilización no debía entenderse en su sentido convencional sino como estabilización
de la producción y del empleo.
Las conclusiones de la conferencia de
Stiglitz en Helsinki eran principalmente dos: (1) la necesidad de crear un
enfoque no basado en Washington sino descentralizado y muy respetuoso con la
soberanía y con el ownership, esto
es, con el “sentido de pertenencia” o las preferencias nacionales de los países
afectados y (2) la importancia de que los economistas (incluidos los
pertenecientes a las instituciones financieras internacionales) fueran más
humildes, porque, afirmaba, “no tenemos todas las respuestas”.
Las aportaciones posteriores de Stiglitz
(especialmente su ya famoso libro de 2002 sobre la globalización) no hicieron
sino redundar, con mayor libertad del autor tras abandonar el Banco Mundial en
el año 2000, en los planteamientos anteriores. En el capítulo 3 de ese libro
(Stiglitz, 2002), el autor identifica en efecto al Consenso de Washington con
el neoliberalismo o fundamentalismo de mercado, para gran disgusto de
Williamson. Stiglitz defiende la tesis de que las políticas del Consenso han
sido incompletas por no tener en cuenta aspectos importantes (la regulación del
sector financiero y también, aspecto novedoso, la reforma agraria). También,
dice el autor, han sido a menudo contraproducentes:
·
la
austeridad fiscal, “perseguida ciegamente”, ha generado paro y ruptura del
contrato social; el énfasis excesivo en la lucha contra la inflación ha elevado
mucho los tipos de interés y se ha sustentado a menudo en monedas apreciadas,
lo que ha provocado desempleo en lugar de crecimiento;
·
la
privatización de empresas públicas, “sin políticas de competencia y
vigilancia”, ha desembocado en precios más altos de sus bienes y servicios;
·
la
liberalización comercial, “acompañada de altos tipos de interés”, ha destruido
empleo y aumentado la pobreza;
·
la
liberalización de los mercados financieros, “sin marco regulatorio adecuado”,
ha provocado un fuerte aumento de los tipos de interés y ha sido una “receta
infalible” para la inestabilidad financiera.
Stiglitz ha sido muy criticado a diestro y
siniestro. Hay quien le acusa poco menos que de indocumentado, aunque recibió,
junto con M. Spence y G. Akerlof, el Premio Nobel de Economía 2001, por sus
estudios sobre los mercados con asimetrías de información. Otros dicen que
habla de lo que no sabe (pese a haber sido economista-jefe y primer
vicepresidente del Banco Mundial en 1997-99 y antes miembro del Consejo de
Asesores Económicos de la presidencia de Estados Unidos). Incluso hay quien le
considera un resentido tras su aparentemente forzada marcha del Banco Mundial a
principios de 2000. No obstante, basta leer sus textos mientras estaba en el
Banco Mundial (algunas de los cuales están recogidos en Chang, ed., 2001, una
compilación significativamente titulada El
rebelde en casa) para darse cuenta que sus posiciones ya eran muy criticas
entonces.
Conviene tener en cuenta además que la
propuesta radical de Post-Consenso ha sido apoyada por la CEPAL y muy
especialmente por su Secretario General, José Antonio Ocampo, en muy diversos
escritos (véase, por ejemplo, Ocampo, 2001).
4. Más allá del
Post-Consenso de Washington
El Post-Consenso de Washington parece haberse
difuminado un tanto desde 1998, cuando se publicaron tanto la propuesta
moderada de Burki y Perry como la propuesta radical de Stiglitz. Aunque hay
controversia al respecto, todo parece indicar que el Banco Mundial, desde la
salida de Stiglitz en 2000, ha apostado por la versión moderada del
Post-Consenso, esto es, por lo que podría llamarse Consenso de Washington con rostro humano. La reciente
insistencia del Banco en los temas de pobreza, equidad e inclusión social,
envuelta en un lenguaje actualizado (importancia de la sociedad civil, creación
de capacidades, transparencia, etc.), podría parecer a primera vista un cambio
de paradigma pero es muy posible que no lo sea en absoluto. Además, el FMI
sigue adherido a los postulados más neoliberales del Consenso, como atestigua
sin ir más lejos el tratamiento que ha hecho de la crisis argentina de
2001-2002 y de sus repercusiones.
Esa falta de avance – que es lamentable, como
también lo es que otro campo promisorio
hace cuatro o cinco años, el de la nueva arquitectura financiera
internacional, esté prácticamente estancado – demuestra que, a la postre, los
organismos internacionales tienen mucha más inercia y presentan muchas más
resistencias al cambio que las que cabría esperar.
El inconveniente principal de la versión
moderada del Post-Consenso (o Consenso con
rostro humano) es que no reconoce la incompatibilidad entre las tradicionales
políticas de ajuste estructural (basadas en las famosas tres D: deflación,
desregulación y devaluación) y los nuevos objetivos sociales de lucha contra la
pobreza y la desigualdad. La disciplina macroeconómica tal y como es definida
por la ortodoxia (que en la práctica significa que se deben aplicar políticas
restrictivas de demanda) no sólo dificulta, por la vía de la austeridad fiscal,
un aumento de las inversiones públicas en capital humano sino que también
obstaculiza, por la vía monetaria de los altos tipos de interés, el crecimiento
mismo y, por tanto, la reducción de la pobreza y las mejoras en términos de
equidad. La desregulación (incluyendo las privatizaciones) a veces no permite
la mejora de la calidad institucional del sector público y en ocasiones impide
incluso la renovada regulación de la inversión privada en servicios sociales e
infraestructuras. En cuanto a la devaluación (si bien ya no es un objetivo en
el que haya acuerdo general, puesto que proliferan las propuestas de
dolarización y también, aunque menos tras la debacle argentina, de cajas de
conversión), significa en la práctica apostar por tipos de cambio plenamente
flotantes. En la práctica, tales regímenes cambiarios no tienden precisamente a
una depreciación progresiva de la moneda sino a todo lo contrario, esto es, a
una apreciación en términos reales cebada por las fuertes entradas de capital,
lo que perjudica al sector exportador y aumenta en última instancia el déficit
corriente, desembocando a la postre en una crisis cambiaria. En definitiva, la
devaluación se alcanza finalmente pero suele ser abrupta y catastrófica para la
inflación y el crecimiento.
En cuanto a la propuesta de Stiglitz – que
hoy hace las veces de economista radical o heterodoxo, aunque no lo sea – no
está exenta de inconvenientes y limitaciones.
La primera crítica que se le puede hacer es
de carácter teórico. Muchos enfoques sobre desarrollo – y el Post-Consenso de
Stiglitz es uno de ellos – han tenido la pretensión de ser teorías generales,
aplicables a todos los países del Tercer Mundo. Ese inconveniente estaba
presente no sólo en muchas teorías ortodoxas sino también en algunas
heterodoxas, como el enfoque de la dependencia, que pretendía igualmente ser de
aplicación general. Además de la arrogancia que expresa ese planteamiento
(Standing, 2000), la cada vez mayor heterogeneidad en el Tercer Mundo hace
absurda tal pretensión (véase Bustelo, P., 1998). La Economía del desarrollo
debería ser más modesta y limitarse a teorizar, lo que no es poco, sobre conjuntos
homogéneos de países o sobre algunos problemas comunes del Tercer Mundo.
Una segunda crítica es que el Post-Consenso
ha jugado fundamentalmente a la contra, lo que quizá era necesario en primera
instancia (por ejemplo, cuando Stiglitz estaba en el Banco Mundial) pero que
seguramente no lo era después y desde luego no lo es hoy. Incluso en su libro
de 2002, Stiglitz no hace sino insistir – lo que no es poca cosa, como ya quedó
dicho – en que las políticas del Consenso pueden ser contraproducentes. En realidad,
no basta con decir que la estabilización macroeconómica ha de evitar ser
recesiva, sino que habría que proponer medidas concretas para alcanzar algún
tipo de estabilidad evitando la recesión (y existen ejemplos de ajuste no
recesivo, como, por ejemplo, los de Corea del Sur y Taiwan en los años setenta
y ochenta). No es suficiente criticar la privatización indiscriminada sino que
habría que plantear de nuevo la discusión sobre el peso relativo de las esferas
públicas y privada así como proponer mecanismos claros para evitar la
transferencia (a bajo precio, además) de poder desde el Estado hacia una
oligarquía del sector privado y para eliminar los efectos a menudo
inflacionistas (al menos en algunos sectores) y de merma en la prestación de
los servicios que acompañan en muchos casos a las privatizaciones. Tampoco
resulta del todo satisfactorio proponer una adopción gradual de medidas de
liberalización financiera y de apertura comercial sin entrar en detalles. Así,
por ejemplo, las propuestas de la UNCTAD (en sus Informes sobre Comercio y Desarrollo) parecen más avanzadas a este
respecto que la crítica generalista de Stiglitz.
En tercer lugar, Stiglitz ha sido muy
cuidadoso en no criticar al Banco Mundial, por razones que no parecen del todo
claras. En un ya famoso artículo publicado en The New Republic en abril de 2000, arremetió contra el FMI, cuyos
economistas están reclutados, en su opinión, entre “estudiantes de tercera de
universidades de primera”. Pero el caso es que quizá algo parecido pueda decirse
también del Banco Mundial. Es más, en su libro de 2002 ni siquiera menciona la
censura existente en el Banco. Como es bien sabido, Ravi Kanbur, un profesor de
la Universidad de Cornell y antiguo economista-jefe para África, al que el
Banco encargó la dirección del Informe
sobre el desarrollo mundial 2000 dimitió en mayo de 2000 como resultado de
las presiones que recibió para atenuar en el texto la reclamación de políticas
activas de redistribución destinadas a luchar más eficazmente contra la pobreza
y acelerar el crecimiento.
En cuarto lugar, al igual que el Consenso
defiende políticas incompletas, también el Post-Consenso se deja algunas cosas
importantes en el tintero. Como señala Carlos Berzosa, el desarrollo económico
exige cambios internacionales e internos de gran calado. En el plano
internacional, son imprescindibles, entre otros, el aumento de la ayuda oficial
al desarrollo, la solución a los problemas de deuda externa, el acceso a los
mercados solventes de los países ricos y mecanismos de compensación por la
caída de la relación real de intercambio y por las subidas de los tipos de
interés internacionales, así como fórmulas para permitir que los países pobres
puedan recurrir a la protección de sus mercados interiores. En cuanto a los
cambios internos, son igualmente necesarios un sistema fiscal progresivo que
permita aumentar los ingresos públicos para financiar los gastos en educación,
salud y protección social; una auténtica reforma agraria que permita el reparto
de la tierra; una intervención del Estado que considere seriamente que la
planificación y la programación pueden ser necesarias, etc. (Berzosa, 2002).
Los cierto es que Stiglitz pasa a veces de puntillas por algunas de esas
cuestiones. Además, la compilación de Fine, Lapavitsas y Pincus (eds., 2001)
hace una crítica, quizá demasiado abstracta, de las propuestas de Stiglitz
subrayando lo que no contienen en lo relativo a la insuficiente puesta en
cuestión del grueso del paradigma ortodoxo en Economía del desarrollo
(reduccionismo económico, falta de consideración de enfoques alternativos y
paso atrás respecto de las posiciones del Banco Mundial en los años setenta).
Por ejemplo, como ha señalado Hart (2001), las críticas de Stiglitz se
inscriben en un enfoque de Economía institucionalista renovada, al que cabe
achacar ser reduccionista y en ocasiones también insuficientemente atrevido.
Finalmente, el Post-Consenso en su versión
radical no ha reconocido expresamente la deuda intelectual que tiene con muchas
corrientes de la Economía del desarrollo que se han distinguido por defender
postulados muy distintos a los del Consenso. La lista es necesariamente larga
pero merece la pena enunciarla: los “pioneros del desarrollo” más progresistas
(G. Myrdal, A. O. Hirschman, R. Prebisch, etc.); los defensores de la
estrategia de las necesidades básicas (P. Streeten, R. Jolly, D. Seers, etc.);
los economistas del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD),
defensores del enfoque del desarrollo humano (A. Sen, M. Desai, F. Stewart, I.
Kaul, etc.); los neo-estructuralistas latinoamericanos (O. Sunkel, R.
Ffrench-Davis, etc.); los defensores de la macroeconomía estructuralista
anglosajona (L. Taylor, etc.); los autores principales del Informe sobre Comercio y Desarrollo de la UNCTAD, como Y. Akyüz o
C. Gore; las contribuciones de A. Amsden o de A. Singh y un largo etcétera.
En definitiva, un genuino Post-Consenso de
Washington sólo podrá realmente asentarse como el resultado del esfuerzo
conjunto de economistas muy dispares pero unidos frente a la ortodoxia
dominante. Los esfuerzos aislados, por muy rigurosos, encomiables y valientes
que sean, son a la postre poco eficaces.
5. Conclusiones
A modo de conclusión, cabe
resaltar algunas implicaciones de los argumentos defendidos en este trabajo.
En primer término, aunque la expresión
Post-Consenso de Washington ha sido asociada por lo común a las posiciones de
Stiglitz, lo cierto es que existe una versión más moderada (la de Williamson o
la de algunos economistas del Banco Mundial) que es la que aparentemente se
está imponiendo. Ese enfoque, de Consenso de Washington Plus o con rostro humano, no supone un cambio de paradigma sino
simplemente una matización o un añadido, aunque sean importantes, al Consenso.
En segundo lugar, la propuesta de Stiglitz es
más ambiciosa y sugerente que la anterior, pero tiene inconvenientes serios,
algunos de los cuales han sido enumerados en estas páginas. Además, no ha
calado en los organismos internacionales principales, quizá por el
resentimiento que su autor ha provocado, principalmente, pero no sólo, en el
FMI.
En tercer lugar, la Economía crítica, radical
o heterodoxa del desarrollo, aunque debe naturalmente continuar con sus
planteamientos, haría mal en despreciar o incluso obstaculizar los esfuerzos
desplegados por economistas procedentes del campo de la ortodoxia para crear un
nuevo paradigma sobre desarrollo. La razón no está sólo relacionada con la
máxima de “divide y vencerás” sino también con el importante hecho de que las
propuestas de Stiglitz, por muchas insuficiencias que tengan, son desde luego
rigurosas, tienen enorme alcance y constituyen seguramente la principal
aportación que se ha hecho en los últimos años en Economía del desarrollo. Es
más, uno esperaría ver entre los economistas críticos menos desgaste en la
crítica a los ortodoxos “renegados” y más voluntad para aunar esfuerzos entre
las muchas sensibilidades que desde hace años se han opuesto resueltamente al
Consenso de Washington.
Finalmente, no cabe terminar este trabajo sin
destacar que las críticas al Consenso y al Post-Consenso de Washington deberían
hacerse con una adecuada perspectiva histórica y dejando de lado el pesimismo o
incluso el catastrofismo que han impregnado a buena parte de las teorías
heterodoxas sobre desarrollo. En este contexto, es necesario resaltar la
importancia de la Historia Económica para los economistas del desarrollo. No se
trata sólo de que la Economía del desarrollo deba reconvertirse en Estudios del desarrollo y adoptar así un
perfil mucho más interdisciplinario (con las aportaciones de la historia, la
sociología, la antropología, la teoría política, etc.) sino sobre todo que la
Historia económica tiene a la vez una perspectiva amplia y un optimismo
intrínseco. En otros términos, como ha escrito Francisco Bustelo,
“el historiador sabe que el progreso de la humanidad es lento y costoso; así y todo, medido por el transcurrir de los siglos, nunca se para. Más que el economista, que sólo cree en las fórmulas que han tenido vigencia en los últimos años o lustros, su conocimiento del pasado le permite otear desde una atalaya privilegiada el quehacer humano y vislumbrar, aunque nunca a fecha fija, horizontes prometedores. El historiador, por sus saberes, no puede ser pesimista, porque la historia de la humanidad es una historia fausta en su conjunto. Con sus retrocesos, imperfecciones e insuficiencias, el combate del ser humano por mejorar su bienestar material – y con ello reducir el sufrimiento y propiciar una vida mejor intelectual, cultural y espiritual – es una lucha con muchas victorias” (Bustelo, F., 1998: 121).
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