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GLOBALIZACIÓN ECONÓMICA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: EL TRÁNSITO DE LA ADMINISTRACIÓN SOBERANA DEL ESTADO NACIONAL A LA ADMINISTRACIÓN DEL MARCO SUPRAESTATAL DIFUSO.

I. Planteamiento. II. La interdependencia como característica del funcionamiento de los entes encargados de asuntos públicos. III. La creación de una Administración supranacional para los asuntos públicos. IV. El desarrollo de las instituciones regionales de integración económica. V. Las manifestaciones del debilitamiento de las Administraciones públicas de los Estados nacionales.

Planteamiento

            Hoy en día uno de los interrogantes de mayor entidad que tiene planteada la sociedad es el referido a las consecuencias del fenómeno conocido como la globalización[1], que está trastocando todos los esquemas de análisis de las ciencias sociales. Y las dificultades que plantean no afectan sólo a la extrañeza que produce observar quienes son sus principales beneficiarios (las grandes corporaciones económicas a diferencia de la globalización soñada en los dos siglos anteriores que se exteriorizaba con el ¡proletarios de todos los países uníos!, con el que Marx y Engels concluyen el Manifiesto del Partido Comunista) sino a que multitud de elementos de análisis de todas las ciencias sociales van a estar determinados por este fenómeno.

            La globalización tiene una base económica. Supone un proceso de concreción de los mercados en uno sólo en el que todos pueden comprar y vender toda clase de productos: materias primas, mano de obra, tecnología, derecho, etc. Supone, en definitiva, un modo de crecimiento de los beneficios empresariales derivadas no de la eficiencia en la gestión sino del aumento momentáneo en las posibilidades de negocio ya que se produce allá donde resulta más barato (con las materias primas también más baratas, vengan de donde vengan) y se vende en todos los países. Y, ni que decir tiene, que en ese objetivo no importa ni acabar con un modelo de crecimiento, ni terminar con los sistemas de protección social, ni reducir el sistema democrático a una mera operación formal ni ocasionar daños al medio ambiente ni ocasionar grandes movimientos migratorios ni unificar la cultura y el pensamiento perdiendo las ventajas de la diversidad.

            Si ésta es la base económica sobe la que se asienta la globalización, no se puede olvidar que existe un componente tecnológico importante. La revolución informática habida durante las décadas de los ochenta y noventa de este siglo han hecho que las magnitudes tiempo y espacio se relativicen, que resulte factible a través de las redes los trasvases de grandes cantidades de información (con lo que se permite el trabajo a distancia) y que el establecimiento de nuevos centros de producción se facilite considerablemente en la medida en que las nuevas máquinas son más pequeñas y más sencillas de construir y trasladar de unos países a otros. Los avances tecnológicos, en definitiva, ha hecho que todo resulte bastante más sencillo de realizar.

            Desde el punto de vista del pensamiento, la globalización se vincula con lo que ha sido denominado pensamiento único en la feliz expresión de Ramonet. Este dato supraestructural  es consecuencia de la caída del muro de Berlín, la desaparición de la Unión Soviética y los regímenes estalinistas y el progresivo desarrollo del liberalismo económico en todo el mundo. Unidos componente económico e ideológico, y con el respaldo de las grandes corporaciones económicas y el poder militar de los Estados Unidos de América, que está eliminando las normas básicas de entendimiento internacional como se está mostrando poco a poco (y se ha exteriorizado con la invasión de Irak, sin una resolución de Naciones Unidas que le proporcione cobertura), poca oposición han encontrado en el mundo actual el desarrollo de las fuerzas globalizadoras.

            Ahora bien, no se puede olvidar que “la mundialización es más que la corriente de dinero y productos, es la interdependencia cada vez mayor de la población mundial. Y la mundialización es un proceso que integra no sólo la economía, sino además, la cultura, la tecnología y la estructura de gobierno”[2] y, por tanto, las ramificaciones tocan aspectos de todo ámbito, económico, social, cultural, lingüístico, etc[3]. Yo aquí sólo pretendo realizar una primera aproximación a un problema tremendamente complejo: la relevancia que tiene este fenómeno sobre el funcionamiento de la Administración pública y  sobre el Derecho administrativo. Que se trata de cosas interrelacionadas no parece que sea necesario justificar, en la medida en que muchos de los elementos precisos para que la globalización progrese  requieren la participación de un ente público, que va a aplicar su derecho característico, el derecho administrativo, que, además, ha presentado notables modificaciones para adaptarse a las nuevas orientaciones de la política económica mundial.

En principio, en una aproximación rápida podría pensarse que la mundialización económica iba a tener un impacto mucho menor en el Derecho administrativo. Al configurarse como el Derecho público interno del Estado, las consecuencias de la mundialización podrían plantearse sólo de soslayo, habida cuenta de que se configuran como cuestiones en las que existe un elemento de extranjería y que, pro consiguiente, iban a ser tratados por el Derecho internacional privado. No es sino la consecuencia de la regla en virtud de la cual allá donde acaba el Derecho administrativo empieza este sector del ordenamiento[4]. La realidad nos ha demostrado que esta apreciación no resulta adecuada para explicar la relevancia de la globalización sobre las Administraciones públicas. En este sentido, conviene recordar lo que se señalaba en el Informe Delors sobre crecimiento, competitividad y empleo, donde se podía leer que “para alcanzar mayores niveles de empleo, las empresas comunitarias deben lograr la competitividad global, en unos mercados abiertos y competitivos tanto a escala europea como mundial. Las autoridades públicas nacionales y comunitarias tienen la responsabilidad de ofrecer a la industria un entorno favorable, brindarle perspectivas claras y previsibles, y propiciar el desarrollo de la competitividad nacional”[5]

En efecto, el Derecho administrativo está en el centro de las consecuencias jurídicas de la globalización fruto de diversos tipos de realidades: de entrada, los entes públicos han visto como la capacidad de decisión sobre los asuntos internos ha decrecido considerablemente debido a que los agentes exteriores han asumido poderes que tenían con anterioridad; factor al que ha de añadirse el dato, en absoluto intranscendente, de que el entorno de redes de poder en que se mueven es esencialmente competitivo, en defensa de los intereses generales. En segundo lugar, han visto como incluso dentro del territorio estatal las posibilidades de aplicación de las normas se ven mediatizadas, básicamente por la aplicación del principio de reconocimiento mutuo de legislaciones y por las áreas extraterritoriales que surgen a lo largo del mundo; en tercer lugar porque han de proporcionar respuestas a problemas que no surgen en el interior del Estado y que están condicionando su capacidad de actuación –como ocurre paradigmáticamente con los problemas de índole medioambiental-. Y, en fin, porque fuera del componente económico, de la necesidad de favorecer el intercambio internacional de bienes y servicios, están apareciendo problemas sociales nuevos que son la consecuencia de los flujos migratorios a los que es difícil encontrar una solución; problemas que incluso están condicionando la aplicación de los principios estructurales del Derecho de las sociedades desarrolladas y que se vertebran sobre los derechos fundamentales y las libertades públicas.

Pero a todo ello se añade una cuestión que, en mi opinión, es central: aunque pueda parecer un juego de palabras, la globalización económica es importante para el Derecho administrativo porque la raiz básica del proceso de globalización no radica, para el Derecho, tanto en el aspecto dinámico del tráfico de bienes y de servicios cuanto en la localización de las actividades económicas y, por aplicación del principio de territorialidad, qué tipo de regulación vamos a aplicar. En efecto, si lo que se pretende por parte de los operadores económicos es reducir los costes de producción a través de la adquisición de los factores de producción donde resulten económicamente mejor para el producto o el servicio que se quiere realizar, hay que analizar qué instrumentos van a poner a disposición los entes públicos para que la inversión se pueda atraer a un determinado país.

Esto es, se trata de examinar qué soluciones han buscado las Administraciones públicas para que algunos efectos que se consideran positivos del proceso globalizador se concentren en el territorio interior de esas Administraciones públicas: ¿qué respuestas se encuentran, por ejemplo, para que Volkswagen concentre su producción en España y no se la lleve a Chequia porque las condiciones económicas o sociales son más atrayentes? Y aquí habremos de ver tanto elementos que se pueden considerar como estructurales del ordenamiento jurídico como soluciones concretas dentro de ese margen de flexibilidad que ha alcanzado el Derecho positivo económico.

El intentar conseguir la localización de las actividades económicas como mecanismo para incrementar la riqueza nacional, sirviendo a los intereses generales, obviamente va a suponer que las Administraciones públicas entren en el proceso globalizador poniendo en el mercado el gran factor de producción del que disponen, que básicamente es su derecho especial, el Derecho administrativo que es uno de los datos que contribuyen para determinar los costes de producción y que, por consiguiente, va a ser ponderado por los agentes económicos. Ahora bien, lo que quiero recalcar ya de entrada para que se pueda explicar lo demás, es que además de esas técnicas concretas –subvenciones, deducciones fiscales, rebajas en las cuotas de los trabajadores y empresarios a la seguridad social, cesiones de suelo industrial, construcción de infraestructuras…- hay factores estructurales del Derecho administrativo actual que sólo se pueden explicar si tomamos en consideración el dato de la globalización: podrían desarrollarse en otro contexto, sin lugar a dudas, pero la realidad es que hoy son elementos que juegan para que la función que cumplen los entes públicos se pueda desenvolver de la mejor manera posible en este contexto de globalización.

En mi opinión, los cambios que se están produciendo afectan a diversos ámbitos de lo público, unos vinculados a elementos típicamente económicos otros que son de contenido social. Si establecemos una caracterización general de todos ellos veremos, de entrada, como el ordenamiento ha experimentado cambios en cuanto a quién regula, al cómo se efectúa la regulación y al contenido que proporciona a lo regulado. En segundo lugar, veremos cómo la aplicación territorial de las normas también varía, condicionando, en mi opinión, la regla clásica de que las leyes de policía se aplican en el interior del territorio del Estado. Y, por último, los problemas sociales están provocando cambios en cuanto a los sujetos que dentro del territorio del Estado se están aplicando las normas.

            Dado que este estudio constituye una primera aproximación a los aspectos del funcionamiento administrativo, he querido centrarme en algunos elementos que están conduciendo al debilitamiento de las Administraciones públicas. Otros quedarán para mejor ocasión, como puede ser la pérdida de fortaleza consecuencia de su participación en el engranaje competitivo de la globalización; o las nuevas funciones que está asumiendo los entes públicos; otros han sido ya tratados en otra ocasión, como es el de las dificultades de aplicación de las normas administrativas en el territorio y el condicionamiento de la aplicación de la regla del art. 8.1. del Código civil[6] y, en fin, los elementos del Derecho administrativo afectados por el fenómeno serán objeto de un estudio que está en avanzado estado de elaboración. En esta ocasión, los cuatro elementos que se han tratado son el relativo a la interdependencia en el funcionamiento de los entes públicos; la creación de una Administración supranacional para los asuntos públicos, una referencia a la cuestión más conocida, que es la del desarrollo de las instituciones regionales de integración económica, para concluir con un planteamiento de las cuestiones que nos permiten hablar del debilitamiento de las administraciones públicas de los Estados nacionales.

La interdependencia como característica del funcionamiento de los entes encargados de asuntos públicos.

            El funcionamiento de las Administraciones públicas y, en general su propia configuración, ha sufrido una transformación de extraordinaria intensidad como consecuencia de la globalización, en un sentido más cualitativo que cuantitativo. Es cierto, desde este último punto de vista, que el número de entes encargados de los asuntos públicos ha experimentado un gran crecimiento, en la medida en que a los entes de carácter nacional ha de añadirse todos aquellos que tienen un origen internacional, debiendo distinguirse dentro de ellos los que tienen un origen público y los que lo tienen privado. Ahora bien, por importante que sea este dato del aumento de entes encargados de asuntos públicos no termina de explicar la intensidad de los cambios que se han producido en los últimos años.

            En efecto, el aumento o la disminución de entes públicos se transforma, en definitiva, en un problema de la división de competencias entre ellas para lograr los objetivos que se producen con la reorganización. Ahora bien, en el sistema contemporáneo la palabra clave para explicar cómo funcionan los entes encargados de asuntos públicos es interrelación, que no se aplica sólo a funcionamiento interno, sino, sobre todo, a las relaciones entre entes internos y externos y dentro de estos últimos entre sí. En efecto, en la actualidad, su desenvolvimiento es la consecuencia de “redes de interconexión, producidas por fuerzas, supranacionales, intergubernamentales y transnacionales, que son incapaces de determinar su propio destino”[7]. Y dentro de ellos no se puede olvidar el papel importantísimo que desempeñan entidades de carácter privado, que complementan el sistema, en la medida en que impulsan y se benefician de la mayor parte de las actividades que realizan las entidades totalmente públicas. Y de hecho, existen foros internacionales en los que las propias corporaciones privadas tienen la posibilidad de intervenir en la toma de decisión.

            Tanto es así, que es posible percibir la presencia de cinco niveles de gobierno en las relaciones nacidas de la globalización, cada una de ellas imprescindible y que desempeñan una función básica tanto en su ámbito respectivo como para dotar de efectividad total al sistema. De hecho, en esta línea se ha afirmado que “las actividades económicas requieren que existan mecanismos de interrelación en los cinco niveles, aunque los tipos y medios de regulación sean diferentes en cada uno de ellos”[8]. Concretando los cinco niveles antes aludidos, se debe diferenciar entre:

1.     Gobierno a través de los acuerdos multilaterales que se producen entre las grandes naciones desarrolladas, tales como el G-7. Su objeto fundamental es estabilizar los tipos de cambio, coordinar la política fiscal y monetaria, así como cierta normativa referida a las transacciones financieras.

2.     Gobierno, en segundo lugar, a través de agencias constituidas por un conjunto considerable de Estados encargadas de la gestión de ámbitos específicos: así, nos encontramos con la Organización Mundial del Comercio, el Fondo Monetario Internacional, etc. Ellos son los más importantes, dado que de forma interrelacionada asumen la función de determinar la política económica mundial. Junto a ellas, y con un ámbito también de gestión de aspectos concretos, aparecen las organizaciones encargados de administrar los conocimientos técnicos y de adoptar disposiciones de normalización entre diversos sistemas, como pueden ser la Unión Internacional de Telecomunicaciones, la Unión Postal Internacional o la Organización Mundial de Meteorología.

3.     Sistemas regionales de integración económica, como pueden ser la Unión Europea o el área comprendida dentro del Tratado de Libre Cambio. Se trata de ámbitos económicos suficientemente grandes que tienen objetivos comunes en ámbitos más generales, lo que les permite, además, participar con fuerza suplementaria en los ámbitos referidos en el punto dos, esto es, en las organizaciones con capacidad directiva de política económica. Ni que decir tiene que la fuerza de todos estos sistemas regionales de integración es variable, y depende su capacidad económica y la intensidad de la integración, lo que impide comparar los antes citados, con el SICA, por tomar un ejemplo.

4.     En cuarto lugar, la Administración pública de los Estados nacionales, que tiene dos funciones básicas: por un lado, proveer la solución de los problemas de carácter social de cada uno de los países y, en segundo lugar, implementar las políticas aprobadas en 1, 2 y 3 para que la competencia resulte posible y las posibilidades de actuación de las corporaciones transnacionales resulte factible. De hecho, como se verá con posterioridad, juegan un papel de tranquilidad de los agentes económicos.

5.     Y en quinto y último lugar, los sistemas intranacionales de carácter regional y local, cuya misión es la provisión de servicios colectivos tanto a la población como a los distritos comerciales. Normalmente, aspectos concretos de la competencia entre ordenamientos se producen a través de la labor de estos entes subestatales, ya que son ellos los que otorgan subvenciones, dan suelo para el establecimiento, efectúan excenciones impositivas, etc.

La materia administrativa (entendida como referida a la gestión de intereses generales) relacionada con la globalización abarca, como se puede apreciar, a la totalidad de los entes mencionados en la sistematización anterior cada uno en su ámbito respectivo de competencias; aunque con una participación cualitativamente distinta. Dentro de este diferente papel, sí se debe constatar que por regla general nos encontramos ante mecanismos de toma de decisión en los que adoptan una función preponderante los partícipes que están ubicados en los apartados 1, 2, y 3 del cuadro anterior; salvo, claro es, cuando aparecen problemas de especial sensibilidad para los organismos inferiores, en cuyo caso se efectúa una considerable presión hacia arriba para que esta reivindicación sea atendida, algo que no siempre resulta posible ya que los partícipes más amplios deben analizar la totalidad del sistema antes de tomar una decisión, para lo cual los resultados no siempre son totalmente satisfactorios[9].

La creación de una Administración supranacional para los asuntos públicos.

            La globalización económica es un proceso que no se puede entender sin el conjunto de organismos internacionales que, en los últimos años, han alcanzado un papel preponderante tanto en la función de dictar las reglas básicas de la política económica como en la regulación de los intercambios internacionales de bienes y servicios; puntos que constituyen elementos imprescindibles para que aquélla pueda tener lugar. Naturalmente, este proceso de acrecentamiento de lo supranacional se efectúa a costa de ocasionar un debilitamiento equivalente de la Administración de los Estados nacionales,  tanto desde el punto de vista normativo (las competencias de los entes supranacionales surgen por transferencias desde el interior) como sociológico (en aquellas materias en que la Administración pública nacional retiene las competencias desde un punto de vista formal, siguen fielmente las directrices impartidas desde los elementos 1, 2 y 3 del cuadro anterior).

Ciertamente, este fenómeno de creación de una Administración pública supranacional surge con independencia de lo que hoy se define como globalización, en la medida en que tiene un origen anterior[10], aunque ha tenido una enorme progresión en los últimos años, tanto en la intensidad de la integración como en la creación de nuevos instrumentos al servicio del mercado global, normalmente por derivación de los ámbitos materiales transferidos originariamente a la organización supranacional que ha ido asumiendo nuevas competencias como consecuencia de los nuevos problemas que fueron apareciendo.

            Si intentamos buscar los orígenes de la Administración supranacional hemos de desligarlo por completo de la globalización tal y como hoy la entendemos. Más concretamente, sus primeros e incipientes pasos se produjeron durante el período de entreguerras, aunque se trató de un proceso no demasiado fructífero desde una perspectiva cualitativa. Más recientemente, su configuración actual es la consecuencia directa de los acuerdos adoptados por las potencias vencedoras de la segunda guerra mundial cuando en la conferencia celebrada en la localidad estadounidense de Bretton Woods, en 1944, determinan las instituciones económicas que van a gestionar la victoria que ya era absolutamente previsible. En dicha conferencia tuvo lugar otro hito significativo, consistente en la fijación de un sistema uniforme de control de cambios de divisas que se mantuvo prácticamente inalterado hasta los años setenta cuando Canadá, Suiza, Alemania y Estados Unidos abandonaron los controles a la circulación de capital, en un proceso incesante hasta la actualidad y que ha motivado algunos de los problemas derivados de la globalización, como la crisis del peso mexicano, la salida de la libra del Sistema Monetario Europeo o la más reciente crisis del rublo.

            Ahora bien, con independencia de ambos fenómenos, desde los primeros años de la segunda postguerra, empezó a intuirse que el papel que se les había encomendado a las referidas organizaciones iba a quedar superado por el devenir de los acontecimientos. Primero bajo el auspicio directo de la Organización de las Naciones Unidas y con independencia de ella, ya desde 1947 comienzan a desarrollarse los instrumentos bilaterales y plurilaterales que tenían el objetivo de potenciar el comercio internacional y fomentar la integración económica, comenzando por el propio Acuerdo General de Aranceles y Comercio, más conocido por su acrónimo inglés, GATT, de 1947. Y en un momento aún más reciente, tiene lugar la gran eclosión cualitativa de estas organizaciones supranacionales, que les condujo a su papel actual de grandes actores de intervención en las Administraciones nacionales[11], teniendo en cuenta que marcan las pautas de la política económica de los Estados nacionales, ya sea por una conexión directa entre los organismos internacionales y los gobiernos, ya fuera como consecuencia de obligaciones que se imponen desde dichas entidades a los Estados si quieren participar de los beneficios del sistema.

            Por regla general, en el análisis de esta Administración supranacional hay que mencionar necesariamente a entidades de carácter público, pero, no se puede olvidar que tiene una característica desconocida hasta ahora: está constituida tanto por organizaciones de carácter públicos como por entidades de carácter privado que han ido asumiendo un papel tan importante que son capaces de determinar cuál es, por ejemplo, el tipo de interés que ha de aplicarse a los créditos que solicita cada Estado en el comercio internacional, dependiendo de cuáles sean las orientaciones de su política económica, de la evolución del gasto público, de la onerosidad del sistema de protección social, de la inflación, o, incluso, de la evolución reciente de las variables macroeconómicas[12]. Su relevancia proviene de que son los que marcan las orientaciones generales de la política económica mundial, que se debe vertebrar sobre el monetarismo, la desregulación, el libre cambio comercial, el flujo de capitales sin trabas y la privatización de las empresas públicas.

Ahora bien, más allá de su configuración institucional, hay un dato que merece ser recordado: los órganos estatales que actúan en ellos adoptan en multitud de ocasiones el papel de correa de transmisión de las grandes corporaciones económicas con el fin del mantenimiento del status quo y, en particular, que se cree un Derecho ad hoc para ellas, en la medida en que, si no fuese así, acudirían a otros puntos del mercado jurídico mundial donde obtendrían mayores beneficios. Y esas controversias entre grandes corporaciones y Estados y, por otra parte de Estados entre sí, hace que, como han señalado Fernández Rozas y Sánchez Lorenzo, en estas organizaciones supranacionales “se pone de manifiesto no sólo un marco internacional de desenvolvimiento del comercio internacional, sino también los intereses internacionales inseparables de esa actividad “privada” que enfrentan a distintos grupos de estados”[13]. Para entender esta nueva realidad ha de tenerse en cuenta que, como ha señalado Estefanía, desde los años ochenta, la internacionalización de la economía se ha producido sobre la base de las grandes empresas multinacionales; elemento que ha de tener una traslación desde el punto de vista institucional ya sea de forma directa o indirecta[14].

Concretando el entramado institucional que está desarrollando los instrumentos que posibilitan la globalización económica, entre ellas hay que citar un grupo de organismos (dispongan o no de personalidad jurídica) que tienen el papel vertebrador y que funcionan en una situación de total interrelación: el denominado G7[15], el Banco Mundial[16], el Fondo Monetario Internacional[17] y el entramado GATT-Organización Mundial del Comercio[18]; a las que hay que unir aquellas dependientes de éstas constituyendo una verdadera administración especializada. En mayor o menor medida, todas ellas necesitan, evidentemente, un entramado administrativo que por un lado, apruebe los proyectos de normativa y, por el otro, tome medidas necesarias para su ejecución y para reprimir las contravenciones por parte de los estados parte de las diferentes convenciones. Y todo ello imponiéndose a las autoridades nacionales dado que ellas han delegado parte de sus funciones en estas organizaciones de carácter supranacional.

            Ahora bien, ha de notarse que cada una de ellas, forma algo parecido a un sistema global, en el que, para cada ámbito transferido a la organización internacional son ellas las únicas responsables, tanto en la adopción de las reglas de funcionamiento, de su ejecución e incluso del control de su ejecución a través de un sistema de resolución de conflictos; imponiendo un proceso de feudalización  del Derecho y de la Administración pública. Con ello estoy haciendo referencia a la absoluta independencia que tiene cada uno de estos instrumentos con respecto de la Administración pública nacional, de manera que cada organismo supranacional es soberano en su ámbito material y dispone de todos los mecanismos necesarios para producción y ejecución del Derecho en sus diversos tipos, con exclusión total de la Administración pública de los Estados nacionales, ya que ésta no participa directamente en ese Derecho derivado de la organización supranacional.

Un ejemplo ilustrará perfectamente lo que estoy señalando: en los años sesenta se produjo un movimiento con el fin de establecer una normativa de las inversiones en el extranjero que pudiera proporcionar seguridad jurídica a los inversores, fijando la responsabilidad de la Administración nacional en el caso de producción de daño y fijando unos mecanismos para hacer efectiva dicha responsabilidad. Después de una serie de avatares esta misión es encomendada al Banco Mundial, en cuyo seno se adopta el denominado Convenio de Washington que entró en vigor en 1966. Este convenio crea un organismo, el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones[19], cuya misión es precisamente facilitar los  medios de conciliación y arbitraje para resolver las discrepancias que existan con los Estados receptores de las inversiones, que cumple sus funciones con independencia de cuál sea la calidad de la jurisdicción encargada del control de la Administración pública.

Más aún, en el propio seno del Banco Mundial se creó, en 1985, un organismo específicamente encargado del control de las inversiones extranjeras, el Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones, relacionado naturalmente con el CIADI y cumpliendo una función complementaria a la de éste. En el convenio de Seúl, por el que se crea, se le encomiendan funciones de arreglo de diferencias entre inversores y países receptores, de impulsión de los acuerdos con los países en vías de desarrollo, teniendo presente, de nuevo garantizar las inversiones extranjeras.  Y, en la misma línea, ha sido dicho organismo el que la aprobado un documento donde se fijan las “líneas directrices sobre el tratamiento de la inversión extranjera directa”. Como se puede apreciar, en el feudo de las inversiones extranjeras, es soberano el Banco Mundial, que a su vez, en manifestación clara de su propia soberanía, ha desarrollado el entramado organizativo necesario para que todos los elementos jurídicos a que dé lugar tenga que pasar obligatoriamente ante ella.

            Si analizamos todo el entramado organizativo de la Administración supranacional de carácter económico, tomamos conciencia de la coincidencia de objetivos de todos ellos, en la medida en que gestionan aspectos diferentes pero interrelacionados los unos con los otros, y añadimos la presencia fundamental -sin la cual la globalización no se entendería- de las compañías transnacionales[20] entenderíamos la calificación que le ha proporcionado Capella, que lo ha denominado soberano supraestatal difuso[21], que está constituido por el poder estratégico conjunto de las grandes compañías transnacionales y los conglomerados financieros y que tiene su fuerza a través de la penetración en los agentes del poder que tienen acceso directo a las organizaciones antes mencionadas. Y, de hecho, las compañías transnacionales se han transformado en uno de los principales agentes de poder en las últimas décadas, ya sea utilizando al Estado, ya sea paralelamente a la labor de los poderes públicos[22].

Este soberano supraestatal difuso dispone de tres características que resultan de extraordinaria importancia a nuestros efectos: por un lado, su propio carácter difuso, en la medida en que no está concentrado en una única sede ni en unas únicas manos sino que una pluralidad de agentes ubicados en diversos lugares y de naturaleza también diferente contribuyen a su creación[23]. En segundo lugar, tiene capacidad suficiente para insertarse dentro del entramado organizativo nacional, condicionando su toma de decisiones en aras de materializar el pensamiento único económico dada su propia fortaleza; condicionando la toma de decisiones en los Estados nacionales, obligando a estos a actuar para el cumplimiento de tales compromisos e imponiendo asimismo sanciones que provendrán de alguno de los agentes de este soberano supraestatal[24].

Pero, en tercer lugar, lo más relevante en cuanto al funcionamiento de las Administraciones públicas consiste en que tiene un carácter privado, en la medida en que vela por la satisfacción de los intereses de las corporaciones que actúan en la economía globalizada, algo por otra parte que se corresponde con el papel preponderante que han adoptado las grandes corporaciones transnacionales en el desarrollo de la mundialización económica. De hecho, como ha señalado Capella, este dato se ha hecho realidad debido al traspaso de “de decisiones capitales de la esfera pública a la esfera privada”[25] Y este último dato con independencia de que este Derecho (que en su mayor parte es Derecho administrativo) se cree y se mantenga al servicio de los grandes agentes económicos (como se verá con posterioridad) se presente como beneficioso para la humanidad en su conjunto.

            De hecho, esta administración del poder supraestatal difuso tiene, como ha señalado Capella[26], una legitimación diferente, con un discurso que, en absoluto, coincide con el que resulta para las Administraciones públicas del texto constitucional. En efecto, la legitimidad que se predica de estos entes públicos o privados que marcan las pautas del Derecho de la globalización se puede medir sólo en términos de eficacia o, más concretamente, de eficacia técnico-productiva. Y dentro de este tipo de legitimación, sólo se admite aquella política económica que permita el máximo grado de desarrollo de las grandes empresas multinacionales. Ahora bien, desde su óptica exclusivista no existe otro planteamiento, no hay, de hecho, otro política económica que esa, algo, por lo demás, consustancial en estos tiempos promoción del pensamiento único, en feliz expresión de Ramonet[27], que considera cualquier desviación en su línea ideológica como irracional científicamente hablando. Este tipo de legitimación de la administración de la globalización está impidiendo cualquier forma de planteamiento normativo que intente introducir otra clase de valores que pudiera perjudicar a estas corporaciones, como se puede apreciar de manera palmaria en materia de política energética, donde no se plantea siquiera la utilización generalizada de energías alternativas renovables y no contaminantes, ya que la única que resulta admisible es la efectuada por las grandes instalaciones centralizadas. No se trata más que de un ejemplo entre otros muchos que se podrían traer a colación.

El desarrollo de las instituciones regionales de integración económica.

            Paralelamente a la creación de estas organizaciones condicionantes de la política económica y reguladoras de la actividad pública de intervención económica; se ha producido otro fenómeno que, de igual manera, se proyecta sobre la extensión y funciones de la Administración nacional, en el sentido tradicional: la aparición de los denominados sistemas regionales de integración, que no suponen sino una potenciación de los elementos de la globalización, en la medida en que la toma de decisiones por parte de las Administraciones nacionales padecen un proceso mucho mayor de minusvaloración en aras del sistema general[28].

Se trata de instituciones que han surgido en diversas áreas del planeta que pretenden hacer frente o, por ser más correctos, intentan moverse mejor dentro de ella[29]) a la globalización total mediante medidas integradoras más intensas que las que surgen en las instituciones antes vistas. Con ellas se crean instituciones que, dependiendo del grado de intervención del sistema, condicionan la actividad de la administración nacional en campos muy amplios de la actividad de intervención; como fácilmente se puede apreciar si se analiza la actividad de las instituciones comunitarias con respecto a la administración nacional, que, en multitud de campos (política monetaria, pesca, agricultura, ganadería…) prácticamente ha perdido toda relevancia.

            Ahora bien, existe otra perspectiva de los sistemas regionales de integración económica que no puede ser olvidada y que refuerza su protagonismo actual: su participación directa en las organizaciones económicas internacionales, interviniendo en los asuntos sobre los que dispongan de competencias. Con ello se refuerza el papel en la globalización, en la medida en que contribuyen a la toma de decisión y disponen de su poder coactivo (siempre mucho más drástico) para imponer esas soluciones en su ámbito geográfico. Más aún, en sus Tratados constitutivos, se pueden imponer cláusulas de salvaguardia del sistema para evitar desviaciones en la política que hoy se considera correcta[30].

 Las manifestaciones del debilitamiento de las Administraciones públicas de los Estados nacionales.

            Si desde fuera se crea un entramado administrativo que diseña las orientaciones básicas del Derecho económico nacional; en el interior se producen modificaciones en los organismos encargados la creación y aplicación de esos principios y de su concreción a la realidad de cada ordenamiento jurídico. Ahora bien, conviene resaltar un dato:  partiendo de que las grandes líneas de actuación están ya adoptadas en los eslabones superiores, de forma que son inmodificables (ya que, si no fuera así, las corporaciones económicas perderían la sensación de seguridad); la actividad de la Administración pública nacional se mueve dentro de la neutralidad (que por cierto, no es más que el mecanismo ideológico para el mantenimiento y no cuestionamiento de las notas básicas del sistema), que incluso se pretende reforzar mediante la separación de ciertas actividad del control directo de los órganos de dirección política.

El mecanismo al que se recurre es doble: en cuanto a la creación del Derecho, se le dan orientaciones claras de carácter supuestamente técnico-científico –que tienen la consideración de las únicas científicamente posibles- como se verá con posterioridad. Pero, al mismo tiempo, el fenómeno tiene transcendencia en cuanto a la propia configuración de la Administración pública y a los modos en que se materializa su participación en las relaciones sociales y económicas, como se apreciará inmediatamente y que condicionan la percepción de la Administración pública como el ente que “personifica el poder del Estado, es, por ello, una potentior persona, un personaje poderoso”.[31]

            La operación de aplicación y creación del derecho aparece como de puesta en funcionamiento de principios de carácter técnico, lo que le hace aparecer como una operación ideológicamente neutra e irreversible científicamente, pese a la falsedad que ello supone, ya que la decisión política ha sido adoptada en los eslabones superiores y esta actividad no es más que ejecución de ella. Los entes públicos tienen, desde este punto de vista, su marco de actuación delimitado. Ahora bien, en los sectores sensibles para las operaciones de globalización, en aquellas donde operan las grandes corporaciones económicas o tienen transcendencia para su desenvolvimiento, la desconfianza hacia la labor de los políticos aparece exteriorizada en grado sumo, no se toleraría, por ejemplo, que la política monetaria esté sometida a los avatares de los resultados electorales; por lo que la sensación de neutralidad interesada se refuerza externamente a través de órganos ad hoc separados de la dirección política del Gobierno.

            Organizada de modo tradicional la Administración pública, estructurado su funcionamiento a través, entre otros, del principio de jerarquía, esta separación absoluta sería materialmente imposible. Los principios tradicionales del derecho de organización administrativo harían que la posibilidad de dictar órdenes de obligado cumplimiento por parte de los titulares de órganos o de los antiguos organismos autónomos, sería absolutamente factible, con lo que las posibilidades de cumplir con los principios tecnocráticos podrían desaparecer si hubiera un resultado electoral contrario a dichos principios, algo factible aunque complicado de producirse en la actualidad. Precisamente por ello, se van desgajando del seno de la Administración pública aquellos organismos de regulación, necesarios, pero que deben quedar como garantes del nuevo orden: las agencias administrativas independientes.

            En este sentido, es característico de este período de globalización económica la aparición en todos los países[32] de las denominadas agencias independientes creadas según el modelo de los EE.UU.[33] Mediante ellas, se pretende que “neutralizando su función, el sector sobre el que se proyecta no se vea contaminado políticamente, o sea, se neutralice políticamente un sector de la actividad social”[34]. Con ello se está substrayendo un ámbito cada vez mayor de la política económica a la decisión de los poderes políticos, algo que, por otra parte, resulta consecuente con los planteamientos de carácter filosófico del fin de la historia: dado que es la única solución no cabe discusión sobre los principios. Y los campos en los que se manifiesta la presencia de estos organismos presuntamente independientes son de extraordinaria importancia económica: política monetaria, telecomunicaciones, energía, bolsa, etc.

            Se trata de una nueva manifestación de la feudalización de la Administración pública a que se ha hecho referencia antes, aunque ahora aparezca referido a su ámbito nacional. Tal como aparecen recogidos en las normas son los únicos soberanos en sus ámbitos materiales, ya sea desde el punto de vista organizativo, normativo, presupuestario o incluso de resolución de los conflictos que puedan surgir, salvo, claro está el posterior control por parte de los Tribunales contencioso-administrativos. Aunque, teniendo presente el atasco de dicha jurisdicción en multitud de ocasiones no se suele recurrir a sus servicios, dado el coste temporal y económico que tiene. Por su parte, la aparición de los modos convencionales de conclusión de los procedimientos administrativos a que se hará referencia con posterioridad, hace en muchas ocasiones innecesaria dicha jurisdicción, dad que la feudalización de la Administración pública es el primer paso antes de la feudalización del derecho a que me referiré con posterioridad.

            No obstante, resulta conocido que las consecuencias de la partición de la Administración pública en compartimentos estancos con escasa o nula comunicación (de ahí la tan alegada independencia) no se limitan ni mucho menos a sustraer a la acción política ámbitos de la actividad social, por importantes que puedan ser en la medida en que por un progresivo desapoderamiento del poder en sectores sensibles, se termina por carecer de capacidad de intervención en el resto del campo público, sobre todo debido a la falta de recursos. En EE.UU., dónde existe una gran experiencia con la actividad de estos tipos de entes públicos, se constató ya en los años 60 y 70 que la independencia para cumplimiento de funciones técnicas había conducido al sometimiento de los reguladores al dictado de los agentes económicos que tenían que estar regulados como consecuencia de la relación tan estrecha que tenían gobernado y gobernante[35].

            Paralelamente a la creación de entes neutrales en la creación y aplicación del Derecho de la globalización, el debilitamiento de la Administración pública nacional viene dado por un segundo proceso: la privatización[36]; en su doble vertiente de enajenación de empresas públicas con mantenimiento de la titularidad de la actividad y, en su vertiente más radical (y por ello deseada desde estos ámbitos propensos a la ampliación de los ámbitos de actividad económica para los particulares, con paralela desaparición de las empresas públicas), de despublicatio de la actividad, que también se encomienda a los agentes económicos. Se trata de un proceso que, de una u otra forma ha alcanzado a todos los países[37] y que, en los planteamientos de los promotores del Estado mínimo debería conducir a que sólo las corporaciones económicas fueran las productoras de bienes y servicios, que se podrían obtener libremente en el marco de la economía globalizada. En efecto, resulta incompatible con el Estado neutral que se está creando la pervivencia de grupos industriales públicos, en la medida en que resulta contrario a los principios de partida: la presencia de la empresa pública supone la socialización de los beneficios e impide, paralelamente, la creación de nuevos espacios económicos o mercados para la actividad económica privada[38]. 

            A este fenómeno, que no tiene otra justificación real que el olvido de las posiciones keynesianas y la recuperación de los principios de liberalismo y el de la privatización total de los beneficios económicos y sociales; se pretende justificar desde diverso tipo de argumentos: la presunta falta de eficiencia de las empresas públicas, consecuencia de que el Estado, por su propia naturaleza, esté incapacitado para el desarrollo de actividades económicas; razones de carácter presupuestario que permitirán eliminar los continuos déficits de muchas de las empresas en pérdidas (si se pueden vender, claro es) y beneficios a corto plazo con la enajenación de las rentables, permitiendo, paralelamente una reducción de impuestos que afecta cualitativamente a las rentas más altas y a las no derivadas del trabajo, y, por último, un tercer grupo de razones serían de tipo político, de liberalización del sociedad.

            La debilidad de la Administración nacional deriva de una tercera razón: la competencia entre Administraciones públicas (ya sea dentro del mismo Estado o en ámbitos territoriales pertenecientes a Estados diferentes) para participar en los beneficios de la globalización, lo que a veces se transforma en padecer el perjuicio menor. En efecto, la fácil traslación de los centros de producción ha provocado una carrera incesante para ver dónde se puede ubicar cada uno de ellos. La Administración pública del Estado nacional tendrá la posibilidad de utilizar un amplio abanico de técnicas para lograr que sea en el marco de su territorio donde se establezca un determinado centro productivo, dados la mejora económica y social que, teóricamente proporciona.

Es la Administración pública la que dispone de un papel fundamental a la hora de lograr la competitividad económica del Derecho administrativo nacional que ha de aplicar, teniendo en cuenta el nuevo papel de la ley, que incide básicamente en la programación de la actividad administrativa y no en la regulación de los aspectos sustantivos. Este amplio margen de discrecionalidad con que cuenta es lo que permite rebajarse (presentando como un acuerdo adoptado de forma paccionada, claro es)  ante las exigencias de los operadores jurídicos de diverso modo: por un lado, dispone de margen jurídico para modular la aplicación del Derecho con el fin de evitar represalias de las propias empresas que pueden ser proporcionalmente superiores a los beneficios puntuales de la aplicación de la norma[39], creando las condiciones materiales para el establecimiento empresarial, dentro del cual ocupa un puesto fundamental la labor de proporcionar suelo de forma gratuita; asimismo, se pueden reducir las exigencias administrativas para la creación de centros de trabajo[40]; modificando la norma para facilitar el establecimiento de industrias en su territorio[41], otorgando subvenciones directas (tanto para conseguir la implantación de un nuevo dentro de producción como para evitar el cierre de uno ya existente, como ocurrió en el caso de la factoría de la empresa alemana SEAT en Martorell) y reduciendo paralelamente los impuestos que han de ser abonados por ellas[42], etc. Y a estos casos se añaden los supuestos, que se verán con posterioridad de creación de normas para el mantenimiento del status quo.  Aunque estos elementos son importantes, tanto o más lo constituye la configuración de la regulación de las actividades económicas casi como una oferta al particular para que él se cree su Derecho administrativo particular.

Julio González García

Profesor Titular de Derecho administrativo

Universidad Complutense de Madrid

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